Förslag till nationell restaureringsplan och författningsändringar till följd av EU-förordning om restaurering av natur

Förslaget på plan för att restaurera svensk natur innehåller förslag på åtgärder för att bevara och återetablera viktiga livsmiljöer som annars riskerar att gå förlorade. Åtgärderna ska leda till en varaktig motståndskraftig natur med rik biologisk mångfald. Exempel på åtgärder är fysiska åtgärder, utredningsförslag och styrmedel som ersättningar, rådgivning, vägledning, områdesskydd och avsättningar samt regelförändringar. 

Du kan ta del av de konkreta åtgärdsförslagen i bilagorna för respektive ekosystem.  

Den totala uppskattade kostnaden för planförslaget inbegriper både kostnaderna för pågående och förslag på tillkommande åtgärder. Sammantaget landar den uppskattade kostnaden på totalt runt 20 miljarder kronor årligen till 2032, varav 9 miljarder utgörs av kostnader för redan pågående åtgärder. Det innebär att det uppskattningsvis behövs en dubblering av den nuvarande finansieringen för att möta behovet av åtgärder som föreslås i planen. 

Det är mycket pengar, men det finns ett stort behov av att bevara och återetablera viktiga ekosystem och livsmiljöer, vilket kräver stora investeringar. Investeringar i bevarande och återetablerande skapar också stora nyttor för samhället, i form av att säkra viktiga samhällsfunktioner, som rent vatten och långsiktig livsmedelsförsörjning, och motståndskraft i form av skydd mot exempelvis torka och översvämningar. Om åtgärderna skjuts på framtiden riskerar kostnaderna för samhället att bli mycket högre. 

Siffrorna i vårt förslag är grova kostnadsuppskattningar i ett tidigt skede och ska främst ses som en indikation om storleksordning.  

Med miniminivån avses vad som krävs för att vi ska nå målen i förordningen men inte mer än så. Målen i EU-förordningen är bindande för alla medlemsstater i EU och det är därför inte valbart om vi ska nå dem eller inte. Vi ska inte lägga oss på en högre ambitionsnivå än den lägsta möjliga – men vi ska fortfarande nå målen, det är grundförutsättningen. 

Myndigheterna har haft i uppgift att ta fram en plan för hur dessa mål ska kunna nås. Målen i förordningen är ambitiösa och högt ställda, så det krävs ändå omfattande åtgärder för att vi ska kunna nå målen. Utgångspunkten har varit att åtgärdsförslagen så långt möjligt ska bygga på frivillighet och vara så attraktiva att så många som möjligt ska vilja genomföra dem. 

Ja, vi anser att vi lagt oss på miniminivåerna.  

Målen i förordningen är ambitiösa och högt ställda, så det krävs ändå omfattande åtgärder för att vi ska kunna nå målen. Utgångspunkten har varit att åtgärdsförslagen så långt möjligt ska bygga på frivillighet och vara så attraktiva att så många som möjligt ska vilja genomföra dem. 

Det faktum att avståndet mellan nuläge och önskat läge är stort är anledningen till att förordningen med bindande mål för alla EU:s medlemsstater behövs.  

En central utgångspunkt i arbetet med att ta fram förslaget till plan har varit att beakta miniminivån i förordningen. Det har framför allt gjorts genom att:  

• de åtgärder som ingår i förslaget till plan inte går längre än vad förordningen kräver för att nå målen.
• den flexibilitet och de undantag som finns i förordningen nyttjas till fullo där det är möjligt.
• särskilt ta hänsyn till konsekvenser för företag och deras konkurrenskraft i våra val av förslag på åtgärder och styrmedel. 
• lyssna in berörda aktörer via dialogmöten, enkäter och skriftliga inspel. 

Förordningen handlar om att vända nedåtgående trender uppåt där det behövs och behålla dem stabila där det räcker. Det finns flera detaljerade krav om var och när detta gäller för livsmiljötyper, arter och för vattendrags funktionalitet. Sammantaget handlar det om att 

• säkerställa en ökning av arealer av livsmiljötyper i gott tillstånd och uppnå gynnsam referensareal 
• ökande trend mot tillräcklig kvalitet och kvantitet för arternas livsmiljöer
• vidta åtgärder för att säkerställa kontinuerlig förbättring av livsmiljötyper respektive livsmiljöer för arter för områden som är föremål för restaureringsåtgärder
• vidta eller eftersträva att vidta åtgärder för att säkerställa att områden inte försämras avsevärt. Det handlar om områden som: 
  • har restaurerats till gott tillstånd, 
  • redan är i gott tillstånd, eller 
  • behövs för att nå målen i förordningen. 

Vad det innebär i det enskilda fallet beror på vilken livsmiljötyp eller art det handlar om, men i korthet handlar det om att säkra att målen med förordningen kan nås genom att befintliga värden blir kvar och effekten av de åtgärder som genomförs kvarstår. 

Det behövs flera olika åtgärder för att säkerställa måluppfyllelsen. Myndigheterna föreslår bland annat att: 

• författningsändringar genomförs för att kraven om kontinuerlig förbättring och icke-försämring i förordningen ska tas med i bedömningen vid prövning av miljöärenden. 
• arbete med formellt skydd och naturvårdande skötsel behöver öka i omfattning.
• ekonomiska stöd behöver öka för att stimulera markägare och brukare att utföra nödvändig skötsel. 
• staten bör gå före inom skyddade områden och på statligt förvaltad mark. 

Dessutom är det grundläggande att områdena blir kända genom kartläggning och att system för övervakning för att följa upp tillståndet förbättras. 

Artikel 4.13 öppnar för möjligheten att tillämpa icke-försämringskravet, som rör livsmiljötyper och livsmiljöer för arter, på nivån av biogeografisk region i stället för områdesnivå. Det gäller om vissa villkor uppfylls, bland annat att det saknas alternativ, att åtgärden kompenseras och att tillräcklig övervakning finns. I praktiken innebär det att ett specifikt område skulle kunna försämras avsevärt under förutsättningen att ingen avsevärd försämring sker på den större biogeografiska nivån och att övriga villkor uppfylls. En ytterligare förutsättning för att få använda undantaget är att man inte riskerar att missa målen i artiklarna 1, 4 och 5.   

Enligt artikel 4:13 kan man välja att tillämpa icke-försämringkravet på biogeografisk nivå istället för enskilda områden. Myndigheternas bedömning är att det blir svårare att nå förordningens mål med tillämpning av undantag enligt artikel 4.13 än utan, att det oftast inte är möjligt att kompensera för försämring på ett ändamålsenligt sätt och att det övervaknings- och rapporteringskrav som följer med 4.13 inte kan vara på plats i tid. Dessutom är den samlade bedömningen att det blir dyrare och krångligare att tillämpa 4.13 än att inte göra det, i de få fall det skulle vara möjligt.  

Ett tydligt exempel är en livsmiljö med gammal skog. I en svensk kontext finns det ingen förutsättning att återetablera en sådan livsmiljö inom den tidsrymd inom vilken Sverige ska möta kraven i förordningen (fram till 20250). För många livsmiljötyper är det därför inte möjligt att kompensera en förlust av en livsmiljötyp på en plats med en etablering på en annan plats.   

För att kunna nå målen i förordningen är myndigheternas bedömning att vi behöver öka det formella skyddet av skog från dagens cirka 21 000 hektar till 50 000 hektar årligen. Siffran grundar sig i olika kunskapsunderlag bland annat från riksskogstaxeringen, artikel 17-rapporteringen och uppföljning av avverkning av skyddsvärd skog. 

Bedömningen utgår från att skogliga livsmiljötyper kan bevaras genom olika åtgärder. Men eftersom skogsbruk normalt inte bedöms vara förenligt med de skogliga livsmiljötyperna och inskränkningar i rätten till brukande av mark som går utöver vad en enskild skäligen kan behöva tåla bör hänga ihop med en på förhand tydlig rätt till ersättning. Eftersom ett bildande av formellt skydd redan idag ger markägare rätt till ersättning om pågående markanvändning avsevärt försvåras bedöms det inledningsvis vara en lämplig åtgärd, där markägaren inte själv vill ta ansvar för bevarandet genom en frivillig avsättning.  

Myndigheterna ser dessutom ett växande intresse för formellt skydd från markägare som det idag inte finns resurser att omhänderta. Formellt skydd behövs också för att kunna hindra avsevärd försämring i områden som är av vikt för att bibehålla livsmiljötypen och dess biologiska mångfald eller för att vända en negativ trend för livsmiljötypen. Myndigheterna behöver därför ökade resurser för att kunna jobba strategiskt med skydd av de områden som har störst betydelse för biologisk mångfald och bevarande av livsmiljötyper.