Vägledning

När avfall upphör att vara avfall

Det är viktigt att en bedömning görs om och när avfall upphört att vara avfall. Det avgör om det är avfalls- eller produktlagstiftningen som ska tillämpas.

Sidan vänder sig till

Dig som arbetar på tillsynsmyndighet eller är verksamhetsutövare och återvinner avfall.

Avfall som upphör att vara avfall

Avfall kan upphöra att vara avfall när avfallet genomgått en återvinningsprocess. Det kan ske genom att tillämpa så kallade End of waste-kriterier eller genom en bedömning i det enskilda fallet.

Nedan hittar du presentationer från Naturvårdsverkets avfallsdagar i maj 2017. Vägledningen kan användas i bedömningen som görs när avfall återvinns, så att avfall upphör att vara avfall.

Återvinna avfall så att det upphör att vara avfall

En process där avfall återvinns kan vara en anmälnings- eller tillståndspliktig verksamhet enligt 29 kap. miljöprövningsförordning (2013:251). Att återvinna avfall innebär att ett avfall går från att vara ett avfall till att bli ett föremål eller ämne. Detta kan i vissa fall innebära flera återvinningssteg på flera olika verksamhetsställen och innefatta komplicerade processer. Det kan i andra fall vara fråga om relativt enkla processer som till exempel att man gör en provtagning som visar att avfallet har motsvarande egenskaper som andra produkter på marknaden. Frågan om när avfall upphör att vara avfall är viktig eftersom det avgör om det är avfalls- eller produkt-/kemikalielagstiftningen som ska tillämpas.

EU-kommissionen har tillsammans med medlemsländerna tagit fram EU-förordningar med kriterier för när olika avfallsslag upphör att vara avfall, så kallade End of waste-förordningar. Sådana förordningar finns i dagsläget för järn-, stål- och aluminiumskrot, glaskross och kopparskrot.

Eftersom förordningarna är bindande är det viktigt att avfallsinnehavare som vill att deras avfall ska upphöra att vara avfall är medvetna om de existerande EU-förordningarna och avgör om de träffas av bestämmelserna eller inte. En avfallsinnehavare är inte tvungen att se till att sitt avfall upphör att vara avfall. Det är först när innehavaren är intresserad av att återvinna avfallet så att det ska upphöra att vara avfall som det blir viktigt för denne att kontrollera om det finns bindande kriterier för det specifika avfallet.

Naturvårdsverkets tolkning är att EU-förordningarna träffar den som vill sälja järn-, stål-, aluminiumskrot, glaskross eller kopparskrot som en produkt. Detta mot bakgrund av hur definitionen av producent är utformad i förordningarna, det faktum att kriterierna ska tillämpas vid överlåtelse och att förordningarna omfattar just dessa fraktioner. Om det inte finns någon producent i Sverige som vill sälja till exempel järn- och stålskrot som produkt, blir det därmed inte aktuellt för svenska företag att tillämpa kriterierna för järn- och stålskrot.

Förordningarna beskriver de kriterier som ska vara uppfyllda efter återvinningsförfarandet, vilket avfall som får användas som insatsmaterial vid återvinningen samt hur det avfall som används som insatsmaterial ska behandlas vid återvinningsprocessen.

Förordningarna anger villkor som ska vara uppfyllda för varje överföring från producenten till en annan innehavare. En producent definieras i detta sammanhang som: den innehavare som överför till exempel metallskrot till en annan innehavare för första gången efter det att metallskrotet har upphört att vara avfall.

Bestämmelserna gäller även den som importerar motsvarande material till EU. Med importör avses: en fysisk eller juridisk person etablerad i unionen och som för in metallskrot som har upphört att vara avfall i unionens tullområde.

För varje sändning av det aktuella materialet ska producenten eller importören utfärda en försäkran om överensstämmelse enligt en mall som återfinns i den förordningen.

Verksamhetsutövaren gör bedömningen

Det är verksamhetsutövaren som ska bedöma om ett avfall efter en återvinningsprocess har upphört att vara ett avfall. Naturvårdsverket rekommenderar att verksamhetsutövaren rådgör med tillsynsmyndigheten vid denna bedömning. Inom ramen för tillsynen granskas verksamhetsutövarens bedömning och ifall myndigheten inte delar bedömningen att avfall upphört att vara avfall kan tillsynsmyndigheten förelägga verksamheten att fortsätta hantera ämnet eller föremålet som ett avfall. Ett sådant beslut kan överklagas.

Naturvårdsverket anser att det generellt sett inte är en uppgift för tillsynsmyndigheten att utfärda beslut om att avfall upphört att vara avfall. Att pröva frågan om avfall har upphört att vara avfall ska som huvudregel göras i tillsynen och inte i en tillståndsprövning eller ett anmälningsförfarande. Skälet till det är att bedömningen av om något är ett avfall eller inte kan ändras över tiden. Bedömningen är bland annat beroende av förhållanden i verksamhetens process samt yttre faktorer såsom till exempel avsättningen och att materialet kan användas på ett miljömässigt hållbart sätt.

I Europaparlamentets och rådets direktiv 2008/98/EG av den 19 november 2008 om avfall och om upphävande av vissa direktiv (avfallsdirektivet) i artikel 6 finns villkor för när avfall ska anses ha upphört att vara avfall. Medlemsstaterna ska vidta lämpliga åtgärder för att se till att avfall som har genomgått materialåtervinning eller något annat återvinningsförfarande ska anses ha upphört att vara avfall om det uppfyller villkoren. Bestämmelser om när avfall upphör att vara avfall har införts i 15 kap. 9 a–c § miljöbalken. Utifrån dessa villkor och rättspraxis har Naturvårdsverket tagit fram vägledning som kan vara till hjälp för att avgöra om ett avfall efter en återvinningsprocess har upphört att vara ett avfall.

15 kap. 9 a § miljöbalken:

Avfall som har genomgått ett återvinningsförfarande upphör att vara avfall om

  1. ämnet eller föremålet ska användas för ett visst ändamål,
  2. det finns en marknad för eller efterfrågan på sådana ämnen eller föremål,
  3. ämnet eller föremålet uppfyller tillämpliga krav i lag och annan författning, och
  4. användningen av ämnet eller föremålet inte leder till allmänt negativa följder för människors hälsa eller miljön.

Praxis

I rättspraxis har framhållits att en förutsättning för att ett förfarande ska anses utgöra ett återvinningsförfarande där avfallet upphör att vara avfall är dels att avfallet fyller samma funktion som ett naturmaterial, dels att användningen av materialet inte ger upphov till ökade störningar för människors hälsa eller miljön, eller i vart fall mycket begränsade sådana störningar. Funktionskravet eller miljökravet kan dock inte sättas så högt att någon avvikelse från naturmaterialets egenskaper över huvudtaget inte accepteras. (Se MÖD 2010:7, användning av gummiklipp som dräneringsmaterial vid sluttäckning av deponi.) Motsvarande bör gälla även om det material som ska ersättas inte är ett naturmaterial utan ett annat material.

När avfallet inte längre är avfall kan det istället omfattas av produktlagstiftningen som exempelvis Reach. Den som återvinner ett avfall så att det upphör att vara avfall betraktas som tillverkare enligt Reach. Ytterligare information ges i Europeiska kemikaliemyndighetens (ECHA) vägledning.