Vägledning

Masshantering och användning av massor i anläggningsarbete

Grävmaskin gräver jord.

Naturvårdsverket vägleder på denna sida om hur massor som kan användas för anläggningsändamål bör hanteras, till exempel genom att förtydliga vilken lagstiftning som är tillämplig och hur massorna bör undersökas.

Det uppstår stora mängder massor i samhället, till exempel som en följd av exploatering, nybyggnation och underhåll av infrastruktur. Massor kan uppstå i olika typer av verksamheter och processer, och bestå av olika slags material såsom till exempel uppgrävd jord, krossat berg, uppriven asfalt etc. Dessa massor är under vissa omständigheter att betrakta som avfall. 

Naturvårdsverkets vägledning syftar till att främja en miljö- och hälsomässigt säker användning av massor.

Sidan vänder sig till

I första hand till dig som arbetar med tillsyn på en tillsynsmyndighet. Vägledningen kan också användas som stöd för verksamhetsutövare som hanterar eller använder massor, till exempel återvinner avfall i anläggningsarbete.

Bra att veta

Naturvårdsverkets handbok om återvinning av avfall i anläggningsarbeten, 2010:1 (härefter handboken), kommer att uppdateras och delas upp i fyra olika vägledningsdelar som hanterar olika frågeställningar. Den första delen publicerades i juni 2021.

Massor som kan användas för anläggningsändamål

Naturvårdsverkets har tagit fram vägledning kring hur avfallsdefinitionen kan tillämpas för massor som uppkommer t.ex. i samband med exploatering. Nedan ges en kort beskrivning av denna bedömning, vilket också illustreras i figur 1.

Figur 1: Illustration över bedömningen om massor (pdf 27 kb)

Material, exempelvis jord och schaktmassor, kan uppkomma i en verksamhet vars syfte inte är att producera materialet ifråga. Syftet med verksamheten kan istället vara uppförande av byggnad, anläggning av ny infrastruktur (till exempel vägar, järnvägar), service- och underhållsarbete av VA-nätet etc. Dessa material benämns i denna vägledning som ”massor”. Dessa massor kan vara antingen avfall eller inte avfall.

Avgörande för om något är avfall eller inte är det s.k. kvittblivningsintresset (15 kap. 1 § första stycket miljöbalken). Massorna utgör avfall om innehavaren gör sig av med, avser göra sig av med eller är skyldig att göra sig av med dem. Massorna är inte avfall om innehavaren inte gör sig av med dem, inte avser göra sig av med dem eller inte är skyldig att göra sig av med dem. Naturvårdsverket anser att det inte föreligger ett kvittblivningsintresse om fortsatt användning av massorna är säkerställd och miljö- och hälsomässigt lämplig för planerad användning. Båda förutsättningarna behöver vara uppfyllda för att massorna inte ska utgöra avfall.

Ovanstående information illustreras närmare i figur 1 ovan.

Om det är säkerställt att det finns avsättning för massorna inom en rimlig tidsrymd är det en omständighet som talar för att massorna inte är avfall.  Verksamhetsutövaren ska kunna visa att det finns ett behov, en befintlig marknad, dvs. att avsättning är sannolik och att en efterfrågan faktiskt existerar. Det innebär att om jord- och stenmassor uppstår, till exempel vid exploatering, och massornas tekniska och miljömässiga kvalitet är sådan att de kan säljas på en befintlig marknad, och detta kan verifieras och fastställas i tid, så är det tillräckligt för att visa att avsättning är säkerställd. Med verifieras avses inte att det måste finnas ett kontrakt, utan efterfrågan kan också visas genom att behov av massorna framgår i en regional massplaneringsplan eller liknande.

Om det däremot saknas en marknad för massorna som har uppstått, eller om det endast finns en möjlig avsättning många år bort i tiden, är det en indikation på att massorna utgör ett avfall. 

För att kunna bedöma om massorna är lämpliga för avsedd användning kan massorna behöva undersökas eller kunskap om innehåll och egenskaper tas fram på annat sätt. För att bedöma detta kan Naturvårdsverkets vägledning om Undersökning av avfallets innehåll och egenskaper användas. Denna vägledning finns att nå längre ner på denna sida.

Massor kan innehålla tillförda föroreningar men ibland också naturligt förekommande, potentiellt miljö- och hälsoskadliga ämnen. Dessa föroreningar och ämnen kan ha en negativ påverkan på miljön och människors hälsa. Innehållet av föroreningar och potentiellt miljö- och hälsoskadliga ämnen avgör dock inte ensamt om massorna är lämpliga eller olämpliga att använda för olika ändamål. Frågan om massornas användbarhet och lämplighet styrs också av de faktiska förutsättningarna på den plats och för det ändamål som massorna är avsedda att användas. 

Om exempelvis jordmassor har så höga halter av en förorening att de måste behandlas för att minska eller helt ta bort dessa föroreningar innan massorna kan användas, är det en omständighet som pekar på att massorna utgör avfall. Detta gäller särskilt om behandlingen är tekniskt avancerad och därför behöver regleras med långtgående krav på skyddsåtgärder, t.ex. krav på anläggande av en tät behandlingsyta eller rening av lakvatten. Om massor enbart kan användas i kombination med motsvarande krav på skyddsåtgärder, indikerar det att massorna utgör avfall. 

För att tillsynsmyndigheten ska kunna bedriva effektiv och ändamålsenlig tillsyn över en verksamhet och kunna granska och följa upp de bedömningar som en verksamhetsutövare gör, är det viktigt att verksamhetsutövaren dokumenterar tillvägagångssätt för att komma fram till om massorna är avfall eller inte. Utgångspunkten för dessa bedömningar är kunskapskravet som finns i 2 kap. 2 § miljöbalken.

En verksamhetsutövare ska leva upp till samtliga hänsynsregler i 2 kap. miljöbalken i den utsträckning det inte kan anses orimligt enligt 2 kap. 7 §. Det är också verksamhetsutövaren som ska ha kunskap om vad bestämmelserna innebär för den egna verksamheten eller åtgärden. Att efterleva bestämmelserna i 2 kap. kräver ett kontinuerligt och systematiskt arbete av verksamhetsutövaren. 

Naturvårdsverket vill här lyfta fram vikten av att verksamhetsutövaren dokumenterar hur denne kommit fram till om det uppkomna materialet utgör avfall eller icke-avfall och på vilket underlag denna bedömning har grundats. Om verksamhetsutövaren är osäker på hur bedömningen kan göras i ett enskilt fall bör denne stämma av detta med tillsynsmyndigheten. Avstämningen bör ske innan massorna hanteras vidare.  

Om tillsynsmyndigheten inte delar verksamhetsutövarens bedömning, eller om myndigheten saknar något underlag som visar hur bedömningen har gått till, kan myndigheten förelägga verksamhetsutövaren att inkomma med mer underlag som styrker bedömningen, alternativt förelägga verksamhetsutövaren att hantera massorna som avfall.

Mer vägledning om avfallsbegreppet finns att nå här:

Definition av avfall

 

Handbok med vägledning

Naturvårdsverkets nuvarande handbok (2010:1) om återvinning av avfall i anläggningsarbeten innehåller idag vägledning kring vilken återvinning som utgör mindre än ringa risk för förorening och som därmed varken är anmälnings- eller tillståndspliktig, det vill säga utgör en U-verksamhet. Handboken innehåller även vägledning kring vilket avfall som bör kunna användas för sluttäckning av deponier, samt vilken information som bör krävas om avfall som ska återvinnas för anläggningsändamål.

Komplettering till handboken

Naturvårdsverket har tagit fram kompletterande vägledning till denna handbok. Nedan hittar du ett vägledande exempel om hantering av massor i infrastrukturprojekt, samt vägledning om stabilisering och solidifiering av muddermassor.

Vi har valt att publicera våra svar (från december 2015) på frågor från Södra Roslagens miljö- och hälsoskyddskontor i Täby. De handlade om de massor som uppkommit då man bygger ut Roslagsbanan. Svaren är komplement till Handboken 2010:1.

Vi besvarar frågan om när massorna ska räknas som avfall. Schaktmassor som grävs upp och används på samma plats inom en rimlig tidsrymd räknas inte som avfall.

Om det inte är säkert att massorna kommer att användas eller om användningen inte kan förutses annat än på lång sikt – räknas de däremot som avfall.

Vägledningen

För att utreda vilket underlag som därmed kan behövas har vi beställt en studie som kan utgöra vägledning för prövnings- och tillsynsmyndigheter, men också för verksamhetsutövare.

I samband med muddring hanteras uppkommet avfall i form av förorenade muddermassor på olika sätt. På senare tid har intresset ökat för att använda detta avfall för anläggningsändamål, ofta för utbyggnad av kaj eller hamnplaner. En stabilisering kan syfta till att minska miljöpåverkande egenskaper genom att binda/omvandla föroreningar men kan också resultera i enbart en geoteknisk stabilisering med en ökad bärighet.

För att tillåtligheten för en miljöfarlig verksamhet ska kunna prövas måste en bedömning av verksamhetens miljöpåverkan vara möjlig. Detta innebär att för att utreda om en långsiktig stabilisering och solidifiering kan uppnås för förorenade muddermassor krävs noggranna undersökningar. Verksamhetsutövaren måste ha goda kunskaper om muddermassornas föroreningsinnehåll. Metoden för stabilisering och solidifiering (den s.k. s/s-metoden) måste också anpassas till de aktuella massorna och till rådande förhållanden på den plats där de ska användas. Användning av muddermassor tillsammans med annat avfall på ett sätt som inte är miljömässigt lämpligt riskerar att orsaka problem i vattenmiljön och att nya förorenade områden skapas.

För att utreda vilket prövningsunderlag som kan behövas för denna typ av verksamhet har vi beställt en studie som kan utgöra vägledning för berörda myndigheter, men också för verksamhetsutövare.

Målsättningarna med denna studie har varit att:

  • göra en sammanställning av projekt i Norden där s/s-metoden använts, där det även framgår vilka metoder och bindemedel som har använts, egenskaperna hos det avfall som har stabiliserats/solidifierats, eventuella speciella platsspecifika förhållanden, resultat från eventuell uppföljning samt anläggningens ålder.
  • beskriva vad som är känt angående fastläggningsmekanismerna för de bindemedel som används vid s/s behandling för vanligen förekommande föroreningar i muddermassor.
  • ge förslag på undersökningar som användare av s/s-metoden bör genomföra för bedömning av erhållen effekt på utlakningsegenskaper.
  • ge förslag på uppföljande kontrollundersökningar som användare av s/s-metoden bör genomföra samt diskutera möjliga strategier för att utvärdera beständighet och långtidsegenskaperna hos s/s behandlade massor.
  • identifiera kunskapsluckor och behov av fortsatta studier.

Studien har finansierats med medel från miljöforskningsanslaget.

Stabilisering och solidifiering av muddermassor (pdf 1,97 mb)

Handbok: Återvinning av avfall i anläggningsarbeten

Efter utvärdering av handboken har en etappvis översyn påbörjats. Syftet är bland annat att uppdatera handboken i de delar som inte längre är aktuella samt att ta fram mer vägledning inom området. Handboken publicerades 2010.

I många fall har handbokens vägledande nivåvärden avseende prövningsnivån felaktigt kommit att tillämpas som gränsvärden för när återvinning av avfall i ett anläggningsändamål kan tillåtas. Naturvårdsverket vill därför förtydliga för vilket ändamål dessa nivåvärden tagits fram.

Naturvårdsverkets handbok om återvinning av avfall i anläggningsarbeten innehåller vägledning kring vilken återvinning som utgör mindre än ringa risk för förorening och som därmed varken är anmälnings- eller tillståndspliktig, det vill säga U-verksamhet. Föroreningsrisken ”mindre än ringa” definieras som en nivå som anges både som halter i avfallet och utlakning från avfallet. Avfall med högre halter och nivåer av utlakning, högre än ”mindre än ringa risk”, behöver dock inte vara olämpliga att använda till vissa ändamål. Återvinning av sådana avfall bör dock, enligt Naturvårdsverkets uppfattning, ske inom ramen för en anmälan eller tillståndsprövning.

Eftersom nivåvärdena har kommit att få en bredare tillämpning än vad de är avsedda för, har Naturvårdsverket funnit det nödvändigt att utifrån detta nu påbörja ett arbete för att ta fram mer vägledning inom detta område, i syfte att öka den miljö- och hälsomässigt säkra återvinningen. Naturvårdsverket planerar bland annat att ta fram ett underlag som beskriver vad det är som bör beaktas i samband med en prövning av denna typ av verksamhet (i en anmälan eller tillståndsansökan). Vägledningen avser ge stöd om hur olika aspekter och förutsättningar, till exempel platsens naturliga bakgrundshalter, ska vägas in i den riskbedömning som ska genomföras för att avgöra om återvinningen är att betrakta som lämplig.

När ska handbokens nivåvärden inte användas?

I vissa fall har handbokens nivåvärden använts för att exempelvis

  • avgöra om ett avfall kan uppfylla kriterierna för att klassas som biprodukt
  • avgöra om ett avfall har upphört att vara avfall.

Naturvårdsverket vill därför förtydliga att handbokens nivåvärden för ”mindre än ringa risk” enbart är tillämpbara för avfall som ska användas i ett anläggningsändamål.

För vägledning som hjälp att fastställa om en restprodukt är ett avfall eller biprodukt har Naturvårdsverket separat vägledning:

Avfall eller biprodukt

Se också:

Avfall eller biprodukt – viktig dom för framtida bedömningar

För vägledning om när avfall upphör att vara avfall hänvisas till:

När avfall upphör att vara avfall

På uppdrag av regeringen har Naturvårdsverket tagit fram förslag på allmänna regler för viss behandling av avfall. Uppdraget redovisades i januari 2020. Bakgrunden till uppdraget var att all behandling av avfall behöver vara anmälnings- eller tillståndspliktig alternativt omfattas av allmänna regler för att avfallsdirektivet ska vara uppfyllt. En av de verksamheter som Naturvårdsverket har föreslagit allmänna regler för är återvinning av avfall för anläggningsändamål. Förslaget omfattar enbart sådan återvinning av avfall för anläggningsändamål som idag är U-verksamhet.

Miljödepartementet har valt att inte gå vidare med förslagen. Det innebär att all återvinning av avfall i anläggningsändamål framledes kommer omfattas av minst anmälningsplikt. Med hänsyn till detta kommer Naturvårdsverkets vägledning på detta område anpassas och utvecklas för att kunna tillämpas på all anmälan- och tillståndspliktig verksamhet.

Om översynen av handboken

Naturvårdsverket arbetar för närvarande med att uppdatera handboken. Vi har påbörjat ett arbete för att ta fram mer vägledning på detta område, vilket bättre ska svara mot de behov som finns hos användarna av handboken, i första hand tillsynsmyndigheterna.

Handboken delas upp i fyra olika vägledningar

Vi har beslutat att dela upp handboken i fyra olika vägledningar enligt nedan. Den vägledning som i nuvarande handbok berör sluttäckning av deponier kommer att tas bort och senare ingå som en del i Naturvårdsverkets vägledning om deponering av avfall:

Vägledning om deponering av avfall

När samtliga nya vägledningar är klara kommer de att ersätta den nu gällande handboken. Nedan finns information om vad de olika delarna innehåller. Denna information uppdateras löpande.

1. Undersökning

Återvinning av avfall för anläggningsändamål förutsätter att avfallets kvalitet är säkerställd. I denna del vägleder Naturvårdsverket om hur detta bör ske. Vägledning och tillhörande länkbibliotek finns att nå nedan. Delar av vägledningen kan också vara användbar för undersökning av sådana massor och material som inte utgör avfall, då massornas påverkan på människors hälsa och miljö ska bedömas.

2. Sammanställning av rättspraxis

Dokumentet innehåller en sammanställning av den rättspraxis och prejudicerande rättsfall som berör masshantering och återvinning av avfall för anläggningsändamål. Sammanställningen, som delats upp i olika frågeställningar, uppdateras i takt med att nya rättsfall och praxis på området tillkommer. 

Dokumentet syftar till att ge en överblick över den rättspraxis som finns avseende masshantering och återvinning av avfall för anläggningsändamål och som avgjorts av EU-domstolen, Mark- och miljööverdomstolen och Högsta domstolen. Målgruppen för denna sammanställning är i första hand prövnings- och tillsynsmyndigheter. Även verksamhetsutövare kan använda sig av dokumentet för att exempelvis se hur domstolarna har bedömt specifika frågor. Dokumentet finns att nå här nedan.

Sammanställning av rättspraxis (pdf 327 kb)

Syftet med att ta fram en rättsfallssammanställning på detta område är att Naturvårdsverket önskar underlätta för prövnings- och tillsynsmyndigheterna genom att de på ett lättillgängligt sätt ska kunna ta del av praxis på området. Sammanställningen är uppdelad i olika kategorier för att underlätta för läsaren. Om ett avgörande behandlar olika frågor finns ett och samma avgörande under flera kategorier, i syfte att göra det lättare för läsaren att hitta olika domar beroende på frågeställning.

3. Lagstiftning och tolkning av centrala begrepp

Återvinning av avfall för anläggningsändamål omfattas dels av verksamhetsspecifika bestämmelser, dels av bestämmelser som är gemensamma med andra verksamheter. I denna del kommer Naturvårdsverket ta upp relevant lagstiftning tillsammans med Naturvårdsverkets tolkning kring några centrala begrepp med koppling till avfall och återvinning och hur dessa bör tillämpas i detta sammanhang.

Med anledning av att regeringen under början av 2021 gick ut med ett antal förslag till förändringar inom den lagstiftning som reglerar denna typ av verksamhet kommer denna del att delas in i två separata vägledningar:

  1. tolkning av centrala begrepp
  2. lagstiftning

Delen om tolkning av centrala begrepp remitterades under våren 2021. Den 12 november hölls en hearing som en del av remissförfarandet där samtliga remissinstanser gavs möjligheten att lämna kompletterade synpunkter. Nedan finns en sammanställning av inkomna synpunkter från denna hearing att ta del av:

Sammanställning av inkomna synpunkter efter Naturvårdsverkets hearing: Tolkning av centrala begrepp vid hantering av massor (pdf 133 kb)

Naturvårdsverkets tolkning av hur avfallsbegreppet kan bedömas framgår på denna websida och sammanfattas i figur 1 ovan. 

När publiceras den uppdaterade vägledningen?

Naturvårdsverket arbetar nu med att färdigställa en samlad vägledning med stöd för tolkning om avfallsdefinitionen och de andra centrala begrepp som berör detta område. Delen om lagstiftning kommer att tas fram och remitteras först efter det att det är klarlagt vilka författningsändringar som kommer att genomföras.

4. Miljö- och hälsomässigt lämplig återvinning

Bedömningen av miljö- och hälsorisker vid återvinning av avfall för anläggningsändamål kräver ingående kunskaper. I denna del kommer Naturvårdsverket vägleda om vad en riskbedömning bör innehålla för att det ska gå att ta ställning till om återvinningen av avfallet är att betrakta som lämplig och säker. Då också prövningsnivån bestäms av föroreningsrisken att återvinna icke-farligt avfall enligt miljöprövningsförordningen (2013:251) ingår det också att i detta dokument förtydliga under vilka förutsättningar en verksamhet omfattas av anmälnings- respektive tillståndsplikt.

Detta är den vägledning som kräver störst arbetsinsatser då motsvarande vägledning inte är komplett i den gällande versionen av handboken. Frågorna är också av sådan art att det krävs en samordning med den vägledning Naturvårdsverket har för b.la. efterbehandling av förorenade områden. Som ett första steg i detta har vi under år 2020 tillsammans med Statens Geotekniska Institut, SGI, och Sveriges Geologiska Undersökning, SGU, påbörjat ett arbete att se över hur uppdaterad information om naturliga och nationella bakgrundshalter i mark påverkar beräkningen av exempelvis de generella riktvärdena för förorenad jord.

När publiceras den uppdaterade vägledningen?

Det går i dagsläget inte att ge någon ungefärlig tidsangivelse för när den första vägledningen inom denna del är färdig att skickas på en första, extern remiss.

Frågor och kontakt

Har du frågor om arbetet med denna vägledning går det bra att kontakta:

kristina.widenberg@naturvardsverket.se

mats.froberg@naturvardsverket.se

Har du vägledningsfrågor om återvinning av avfall i anläggningsarbeten är du välkommen att skicka in dessa till:

kundtjanst@naturvardsverket.se