Analys av förslag till klimatåtgärder på EU-nivå

Den 2 juli 2025 presenterade EU-kommissionen sitt förslag till mål för nettoutsläppen år 2040. Naturvårdsverket har gjort en snabbanalys av förslaget:

Delredovisning 10: Analys av kommissionens förslag till 2040 mål, 2025-07-09 (pdf)

En viktig del av förslaget är att EU-kommissionen förväntas komma med förslag på hur flexibiliteten i ramverket kan öka i ramverket efter 2040. Detta inkluderar möjligheten att använda internationella krediter, permanenta upptag och flexibilitet mellan samt inom sektorer. Naturvårdsverket har gjort en första analys kring viktiga principer för utvecklingen av dessa flexibiliteteter.

Flexibilitet mellan och inom sektorer bör styras av att utsläpp och upptag bara kan kompenseras av utsläpp och upptag med likvärdig eller högre permanens eller att det finns en konservativ växelkurs. En annan viktig princip är att utsläpp och upptag bara kan kompenseras av utsläpp och upptag med likvärdig eller större mätsäkerhet samt verifierbarhet såvida detta inte hanteras genom konservativa emissionsfaktorer eller schabloner. Dessa principer är även centrala för internationella krediter då dessa behöver vara additionella.

Det utrymme som skapas av att upp till fem procent internationella krediter kan användas för att nettoutsläppen ska kunna minska med 90 procent till 2040 relativt 1990 bör endast användas som en säkerhetsåtgärd vid extrema situationer. Är detta inte möjligt bör internatnationella krediter i första hand användas för att hantera den osäkerhet som omger upptag i skog och mark (LULUCF). I andra hand bör de användas för att motverka onödigt höga och volatila priser i EU:s handelssystem (ETS1 och ETS2).

EU:s klimatramverk 2040 bör innehålla ett minimummål för permanenta upptag för att säkerställa att investeringar genomförs.

Delredovisning 12: EU:s klimatramverk till 2040 och flexibilitet, 2025-12-11 (pdf)

En viktig grund för EU-kommissionens förslag är meddelandet med tillhörande konsekvensanalys med rekommendation på EU gemensamt klimatmål till 2040 på väg mot EU:s mål att nå klimatneutralitet senast 2050 och negativa utsläpp därefter som kommissionen presenterade 6 februari 2024.

Delredovisning 1: Analys av Kommissionens meddelande Att säkra vår framtid – Europas klimatmål till 2040 och vägen till klimatneutralitet senast 2050, 2024-02-19 (pdf)

Delredovisning 2: Analys av kommissionens meddelande om industriell koldioxidförvaltning (ICM) 2024-02-19 (pdf)

Delredovisning 3: Analys av EU:s 2040-mål och förutsättningar för Sverige 2024-05-13 (pdf)

Naturvårdsverket har i tidigare regeringsuppdrag analyserat olika vägval i arkitekturen för EU:s klimatlagstiftning bortom 2030, med fokus på nuvarande ”huvudpelare” i EU; EU:s utsläppshandelssystem (EU ETS), ansvarsfördelningsförordningen (ESR) samt regleringen av utsläpp och upptag av växthusgaser genom markanvändning, förändrad markanvändning och skogsbruk (LULUCF-förordningen).

Analys av EU:s klimatmål och klimatramverk till 2040 (pdf)

Naturvårdsverket har analyserat hur det går för EU:s medlemsländer att nå sina åtaganden i de sektorer som omfattas av EU:s ansvarsfördelningsförordning ESR- och inom skog-och markanvändning, den så kallade LULUCF-sektorn, till 2030.

Utsläppen minskar relativt kraftigt till 2030 i ESR-sektorn enligt de senaste scenarierna från medlemsländerna. Minskningen är dock inte tillräcklig för att hålla utsläppen under EU-kraven för perioden 2021–2030 eller för att EU ska nå det gemensamma punktmålet till 2030. Samtidigt ser vi flera positiva utvecklingstendenser, som att de faktiska utsläppen minskat kraftigt 2021–2023 och att flera länder har presenterat mer ambitiösa åtaganden i sina uppdaterade nationella energi- och klimatplaner. 

Riskerna för bakslag är samtidigt stora då flera av EU:s större medlemsländer hamnar på underskott i förhållande till sina åtaganden och då eventuella underskott i LULUCF-sektorn under perioden 2021–2025 kan komma att dras direkt från utsläppsutrymmet i ESR. Måluppfyllelsen i LULUCF-sektorn är särskilt svårbedömd, utvecklingen ser negativ ut i flera medlemsländer och det EU-gemensamma målet till 2030 nås inte. 

På grund av kopplingen mellan ESR och LULUCF och kvarvarande osäkerheter bedömer vi att handel med utsläppsenheter främst kommer äga rum vid efterlevnadskontrollen 2027, i samband att faktiska under- respektive överskott har kunnat verifieras. Under nästkommande period fram till efterlevnadskontrollen 2032 kan osäkerheterna komma att minska, vilket gör att det kan bli mer aktuellt med vissa transaktioner i förväg.

Delredovisning 4: Analys av förutsättningarna för EU:s medlemsländer att klara sina 2030-åtaganden under ESR- och LULUCF-förordningarna 2024-11-08 (pdf)

Sammanfattning av analys (pdf)

Naturvårdsverket har analyserat hur mål och åtaganden kan fördelas i en reglering för markanvändning, förändrad markanvändning och skogsbruk (LULUCF) till 2040. En utgångspunkt för analysen är att nettoupptaget av växthusgaser i LULUCF-sektorn har minskat under de senaste åren inom EU, och att klimatförändringar samt störningar som torka, bränder och insektsangrepp är en viktig orsak till denna utveckling. Detta skapar stora osäkerheter som behöver beaktas i en reglering av sektorn.

Ett antal målkonstruktioner har översiktligt analyserats i rapporten och utifrån denna analys bedöms en målkonstruktion som består av ett basmål för nettoupptaget och ett extramål vara lämpligast. Hur ett extramål ska fomuleras behöver analyseras mer i detalj och i en kontext som inkluderar styrmedel som skapar incitament för åtgärder. Jämfört med nuvarande reglering innebär detta ett ökat fokus på åtgärder som skapar en långsiktig t hållbar och resilient kolsänka.

Naturvårdsverket konstaterar också att överprestationer inom utsläppsminskningar bör kunna användas för att hjälpa till att nå ett LULUCF-åtagande men att det omvända inte bör gälla.

Delredovisning 5. Fortsatt reglering av LULUCF-sektorn efter 2030, 2025-02-13 (pdf)

Naturvårdsverket har analyserat hur incitament för permanenta upptag, t.ex. avskiljning och lagring av koldioxid från stora utsläppskällor som förbränner biomassa (bio-CCS) och från luften (DACCS), kan skapas och bokföras i EU:s klimatpolitik. Permanenta upptag bedöms vara en förutsättning för att EU efter 2050 ska kunna nå nettonegativa utsläpp och att Parisavtalets temperaturmål ska kunna realiseras.

I analysen identifieras ett antal principer som bör vara vägledande för val av styrmedel fram emot 2040, bl.a. att styrmedel för permanenta upptag inte ska innebära minskade incitamenten för utsläppsminskningar och att incitamenten, behöver beakta att teknik för permanenta upptag inte är mogen och därmed vara teknikspecifika.

Utifrån dessa principer bedömer Naturvårdsverket att en efterfrågan på permanenta upptag, åtminstone initialt, bör skapas genom finansiering från EU ETS, en s.k. direkt integrering, eller genom ett separat handelssystem för permanent upptag.

Delredovisning 6. Incitament och bokföring av permanenta upptag i EU:s klimatpolitik till 2040, 2025-02-14 (pdf)

EU-kommissionen förväntas under 2026 presentera en utvärdering och översyn av delar av EU:s utsläppshandelsdirektiv. En del av detta är en publik enkät som kommunicerades i maj 2025. Naturvårdsverket har inom ramen för regeringsuppdraget tagit fram en första analys utifrån denna enkät. Dels besvaras generella frågor som rör huruvida EU ETS 1 uppfyller sitt syfte, inkluderande marknadsstabilitetsreserven roll och utvecklingen av fri tilldelning. Dels mer specifika frågor såsom behov av anpassningar eller förändringar av sjöfartens inkludering av EU ETS till följd av IMO:s nya nettonollpaket, hur auktionsintäkter från EU ETS bör användas, om avfallsförbränningsanläggningar, och eventuellt andra avfallsprocesser, bör inkluderas i EU ETS från 2028, samt hur och om negativa utsläpp bör inkluderas i EU ETS.

Delredovisning 7. Översyn av EU:s utsläppshandelsdirektiv – en första analys, 2025-06-05 (pdf)

Naturvårdsverket har också gjort en bedömning av hur intäkterna från EU ETS 1, EU ETS 2 och CBAM kan utvecklas för Sverige. Bedömningen är dock ganska grov, särskilt bedömningarna rörande EU ETS 2 och CBAM då dessa mekanismer inte är i drift. EU ETS 1 bedöms ge en intäkt på 3,8–5,4 miljarder kronor till Sverige år 2030 medan EU ETS 2 bedöms ge 7–12 miljarder kronor under samma år. Svensk import bedöms ge 1,8–3,0 miljarder kronor under år 2030 men det är fortfarande oklart hur stor del av detta som kommer att hamna i Sveriges budget. Underlaget innehåller också en genomgång av hur pengarna får användas samt hur intäkterna kopplar till utgifter i budgetpropositionen.

Delredovisning 8. Intäkter EU ETS 1, EU ETS 2 och CBAM, 2025-06-05 (pdf)

Vissa medlemsstater är oroliga för höga priser i EU ETS när detta handelssystem kommer ingång 2027. Naturvårdsverket har gjort en kort analys av förslag som diskuteras för att motverka höga priser.

Delredovisning 9. Åtgärder för att minska risken för höga priser i EU ETS 2, 2025-06-27 (pdf)

En för Sverige viktig fråga i EU-kommissionens översyn av EU ETS som1 som förväntas publiceras senast juli 2026 är huruvida det ska bli krav på att inkludera avfallsförbränning i EU ETS, något som Sverige redan valt att göra. 

Naturvårdsverket har i en analys identifierat fördelar och nackdelar med att inkludera avfallsförbränning och deponering i EU ETS. Slutsatsen är att detta är lämpligt men att ett alternativ eller komplement till att inkludera deponering i EU ETS är förbud mot deponering av brännbart och organiskt avfall. Samtidigt identifieras flera risker som följer av att kostnader som uppstår i avfallshanteringen inte flyttas upp till producenterna som sätter produkterna på marknaden. Dessa risker handlar om illegal hantering och export av avfall då detta blir attraktivt, särskilt när priset på utsläppsrätter stiger. Det finns därför stora behov av tillsyn eller stöd till CCUS på avfallsförbränning eller andra åtgärder som ökar materialåtervinningen tidigare i värdekedjan.

Delredovisning 13: Avfallsförbränning och deponering i EU ETS, 2025-12-18 (pdf)

EU-kommissionen förväntas presentera en bedömning av hur gränsjusteringsmekanismen (CBAM) kan utvecklas och utvidgas nedströms samt till fler material. Naturvårdsverket har tagit fram en analys kring dessa frågor med ett fokus på konsekvenser för Sverige. I rapporten presenteras flera möjliga åtgärder som skulle kunna göra CBAM ännu mer funktionellt. Funktionaliteten i CBAM är beroende av att importörer och företag har kontroll över många datapunkter samt att staten har förutsättningar att verifiera att det som rapporteras är korrekt. Detta gör mekanismen komplex och än mer utmanande vid en nedströms utvidgning. När det gäller plast- och kemiindustrin som har en betydande risk för koldioxidläckage gör Naturvårdsverket bedömningen att dessa bör bli CBAM-varor eftersom den fria tilldelningen behöver fasas ut för att EU ska kunna nå nettonollutsläpp inom unionen till 2050. Det behöver dock ske med stor försiktighet.

Delredovisning 11: Utveckling och utvidgning av CBAM, 2025-10-02 (pdf)

Uppdraget ska slutredovisas senast den 31 december 2025.

Tobias Persson
tobias.persson@naturvardsverket.se