Vägledning

Specifik miljöbedömning – kapitel 6 miljöbalken

Byggnadskranar.

Kumulativa effekter

Effekter från flera källor kan samverka och bidra till kumulativa effekter. Dessa ska identifieras, beskrivas och bedömas i en miljöbedömning.

Sidan vänder sig till

Myndigheter, länsstyrelser, kommuner, konsulter och andra aktörer som berörs av specifik miljöbedömning enligt kapitel 6 miljöbalken.

Bra att veta

Naturvårdsverket vägleder om miljöbedömningar enligt kapitel 6 miljöbalken samt miljöbedömningsförordningen (2017:966). Läs mer under avsnittet omfattning och struktur.

§

Lagstiftning

Lagstiftning

EU-direktiv om miljöbedömningar

EU-direktiv har som mål att harmonisera medlemsländernas nationella lagstiftning på något område, exempelvis rörande miljöbedömningar. Direktiv föreskriver vilket resultatmedlemsländerna ska uppnå men lämnar åt länderna att bestämma form och tillvägagångssätt för genomförandet. I respektive direktivet står när det senast ska vara genomfört i medlemsländerna.

När det gäller området miljöbedömningar finns olika direktiv för planer och program respektive för verksamheter och åtgärder. För planer och program gäller det så kallade SMB-direktivet (se nedan). För verksamheter och åtgärder gäller MKB-direktivet med de ändringar som föreskrivs i Ändringsdirektivet (se nedan).

EU-direktiv för miljöbedömningar av planer och program

EU-direktiv för miljöbedömningar av verksamheter och åtgärder

Tidigare regler om miljöbedömning

Om vägledningen

Att bedöma kumulativa effekter ingår i att bedöma miljöeffekter. Miljön påverkas ständigt av en mängd samverkande faktorer. Med stöd av bedömning av kumulativa effekter går det att nå längre i bedömningen av de förväntade samlade miljöeffekterna av en åtgärd eller plan.

Bestämmelser i miljöbalken och miljöbedömningsförordningen

Kumulativa effekter lyfts fram särskilt i både i 6 kap. miljöbalken samt på flera ställen i miljöbedömningsförordningen. I 6 kap. 2 § miljöbalken anges vad som menas med miljöeffekter i 6 kap. miljöbalken och tillhörande föreskrifter. Följande effekter omfattas av definitionen av miljöeffekter:

  • direkta eller indirekta effekter, som är
  • positiva eller negativa
  • tillfälliga eller bestående, som är
  • kumulativa eller inte kumulativa och som uppstår
  • på kort, medellång eller lång sikt.

Olika typer av kumulativa effekter

Kumulativa effekter uppstår när flera olika effekter samverkar med varandra. Det kan handla om att olika typer av effekter från en och samma verksamhet samverkar eller att effekter från olika verksamheter samverkar (Prop 2016/17:200, s 185). Exempelvis kan både buller och luftföroreningar innebära hälsoeffekter. Ett annat exempel kan vara när en skyddsvärd naturmiljö påverkas både av utsläpp till vatten och av att markyta tas i anspråk.

Kumulativa effekter kan beskrivas som effekter som samverkar på olika sätt. De kan vara antingen additiva, synergistiska eller motverkande. I bilden nedan beskrivs de olika typerna av kumulativa effekter. Exemplet visar effekt A (blå) och effekt B (gul). I de andra staplarna visas hur de olika staplarna samverkar additivt, synergistiskt eller motverkar varandra.

En additiv effekt uppstår när två eller flera effekter tillsammans leder till en effekt som är lika stor som summan av de individuella effekterna. Detta kan exempelvis handla om ett grundvattenuttag ur en och samma grundvattenreservoar. Effekten av uttaget blir lika stort som summan av de båda uttagen.

En synergistisk effekt är en effekt där kombinationen blir större än summan av de enskilda aktiviteterna. Detta kan exempelvis vara ett utsläpp av både näring och varmvatten till ett vattendrag. Kombinationen av dessa orsakar en algblomning och en minskad syrehalt som är större än den additiva effekten av var och en för sig.

En motverkande effekt innebär att effekterna från fler än en aktivitet är minde än summan av var och en. Ett exempel på det är buffrande lösningar då ett basiskt utsläpp kan motverka ett utsläpp som är försurande. Grundtanken är dock att utsläpp alltid bör begränsas så långt som möjligt även om utsläppet emellanåt kan motverka negativa effekter från annat utsläpp.

Exempel på kumulativa effekter

Kumulativa effekter är särskilt viktiga att hantera i planer och program på övergripande nivå och för långsiktiga planer. Inte minst kommer effekter som beror av ett förändrat klimat att bli nödvändiga att relatera till i miljöbedömningen. Vilka klimatscenarier som bedömningen behöver utgår ifrån i nuläge och framskrivet läge, nollalternativet, blir en central fråga för bedömningen. Andra effekter är sådana som beror av övergripande strukturer och som behöver hanteras i tidiga och strategiska planer och program, som exempelvis grön infrastruktur, möjligheten att ta hand om stora mängder vatten eller brist på vatten med mera där kumulativa effekter får långtgående konsekvenser i tid och rum.

För planer och program på mer detaljerad nivå kan kumulativa effekter ha stor betydelse vid exempelvis förtätningsprojekt i redan påverkad stadsmiljö. Det kan handla om gator som med fler byggnader motverkar luftens rörelser och som därför bidrar till ökade luftmiljöproblem, ökade bullernivåer och därmed till konsekvenser för hälsan hos befolkningen. Förtätning kan samtidigt påverka möjligheten att ta hand om dagvatten och hantera översvämningar när ytan för detta minskar. I kombination med att närheten till grönytor försvinner ökar också risken för hälsoproblem när områden för återhämtning och läkning saknas. Ett annat exempel kan handla om allmänhetens tillgång till stränder där planerad bebyggelse på så kallade lucktomter gör att fri passage kan hindras. Den först planerade bebyggelsen sätter på så sätt ramarna för vad som kan byggas i senare skeden.

Bedömning av kumulativa effekter kan också vara helt centrala för att bedöma om en verksamhet kan tillåtas på en plats och vilka villkor som behöver föreskrivas.Det kan till exempel handla om att ett vattenområde redan är belastat av näringsämnen eller föroreningar. Den sökta verksamhetens miljöeffekter på recipienten behöver då bedömas tillsammans med miljöeffekter från andra verksamheter med mera för att bedöma vilka ytterligare utsläpp eller störningar som kan tillåtas etc.

Bedömning av kumulativa effekter

Underlag

Identifiering och bedömning av kumulativa effekter är en del i att identifiera och bedöma miljöeffekter. För att bedöma miljöeffekter och därmed också kumulativa effekter behövs kunskap om miljöförhållanden, vilka förändringar som pågår och kommer ske i miljön med mera. Länsstyrelsen tillhandahåller planeringsunderlag enligt 3 kap. 12 § miljöbalken för den som ska upprätta en miljökonsekvensbeskrivning. Länsstyrelserna har därför i samråd med andra myndigheter tagit fram en portal, planeringskatalogen, som listar information relevant vid till exempel samhällsplanering. I planeringskatalogen finns metadata och länkar till geografisk information, kunskaps- och planeringsunderlag. Allt kategoriserat efter sakområde. Underlagen är en viktig kunskapskälla för bedömning av kumulativa effekter. Länsstyrelsen och kommunen som har tillsynsansvaret för olika typer av verksamheter är också bra ingångar för information och råd kring befintliga miljötillstånd.

GIS-vägledning

Planeringskatalogen

En annan betydelsefull källa till kunskap för att kunna bedöma kumulativa effekter är samråd. Ta tillvara samrådstillfällena med myndigheter, allmänhet, intresseorganisationer och verksamhetsutövare för att få mer och lokal information och kunskap om pågående verksamheter, om markanvändning, översvämningsrisker med mera. På det sättet ökar möjligheten att få allsidig kunskap om det befintliga miljötillståndet, om intilliggande verksamheter, och effektiva åtgärder kan diskuteras tillsammans med andra verksamhetsutövare.

Att bedöma miljöeffekter steg-för-steg

Det finns exempel i forskningsartiklar och konsultrapporter om mer eller mindre komplexa metoder för att bedöma kumulativa effekter i särskilda situationer, se referenslista nedan. Här presenterar vi en förenklad och generell arbetsgång (steg 1-4) som bygger på dessa metoder för att identifiera och bedöma kumulativa effekter. Arbetsgången vi beskriver ska inte ses som en heltäckande manual som säkerställer att alla relevanta kumulativa effekter identifieras, utan som en hjälp i arbetet med att identifiera och bedöma kumulativa effekter.

Steg 1-3 beskriver de steg som är generella för miljöbedömningsprocessen, med tillägget i steg 4 för bedömningen av de kumulativa effekterna. Följande fyra steg beskrivs nedan:

  1. Avgränsning
  2. Beskrivning av förhållandena på platsen med omnejd
  3. Identifiera och bedöm ”separata” effekter
  4. Identifiera och bedöm kumulativa effekter

Det kan vara viktigt att lägga tid på arbetet med avgränsning så att fokus och fördjupning hamnar på de aspekter som bidrar till betydande miljöpåverkan. Avgränsningen kan behöva ses över och tydliggöras och motiveras under processens gång. Vid samråd kommer ofta ny kunskap fram som behöver tas om hand och tillåtas påverka avgränsningen av vad som kan innebära betydande miljöpåverkan.

Det är sällan möjligt eller lämpligt att helt separera steg 3 från steg 4. De stegen kommer många gånger att behöva gå in i varandra.

Arbetet med att identifiera och bedöma kumulativa effekter är centralt redan i inledande skeden av miljöbedömningen när bedömning av betydande miljöpåverkan ska göras. I undersökning enligt 6 kap. 6 § respektive 24 - 25 §§ miljöbalken behöver alltså steg 1-4 genomföras men noggrannheten i bedömningarna är inledningsvis mer översiktlig för att senare förfinas efter hand under miljöbedömningen och inför framtagande av miljökonsekvensbeskrivning.

I Naturvårdsverkets handbok 2017:1 om prövningar och tillsyn i Natura 2000 finns ytterligare vägledning om kumulativa effekter.

Förutsättningar för prövningar och tillsyn i Natura 2000-området – Handbok

Ansvar för kumulativa effekter

Det är inte alltid enkelt att veta hur ansvaret för summan av de miljöeffekter som uppstår till följd av flera verksamheter fördelar sig. I miljöbedömning ingår att identifiera, bedöma och beskriva kumulativa effekter och med det följer ett ansvar för att ta in kunskap så att miljöeffekter från andra verksamheter med mera kan identifieras, bedömas och beskrivas. Tillsynsmyndigheterna kan vara en hjälp här.

Berörs en känslig recipient krävs större ansträngning för att få fram den här typen av uppgifter. Med detta utredningsarbete följer inte ett ansvar för att hindra, motverka eller avhjälpa negativa miljöeffekter från andra verksamheter. För att undvika negativa miljöeffekter eller stärka positiva miljöeffekter kan det dock ibland vara mer effektivt att genomföra åtgärder riktade mot annan påverkan på platsen eller omgivningen än det egna projektet.

Praxis avseende kumulativa effekter

Naturvårdsverket har gjort en mindre praxisgenomgång som inneburit att vi analyserat domar om kumulativa effekter. Nedan beskrivs tre exempel från denna genomgång där kumulativa effekter varit avgörande i bedömningen av verksamheten eller åtgärden. Dessa handlar om:

  • Otillräcklig beskrivning
  • Begränsning av verksamheten
  • Inget tillstånd till följd av kumulativa effekter
Otillräcklig beskrivning

En otillräcklig beskrivning av kumulativa effekter kan innebära att det inte går att pröva en verksamhet eller åtgärd i sak utan att ansökan avvisas. Av EU-rättslig praxis framgår det att det är nödvändigt att miljökonsekvensbeskrivningen innehåller uppgifter om de kumulativa effekterna. Det ska vara möjligt att ta ställning till den samlade påverkan som kan uppstå på den skyddade miljön (jfr. t.ex. EU-domstolens dom den 21 september 1999 i mål C-392/96, Kommissionen mot Irland).

Ett exempel på ett fall när ansökan avvisats på grund av att det saknades en beskrivning av de kumulativa effekterna är Mark- och miljööverdomstolens avgörande i mål om anläggande av erosionsskydd inom Natura 2000-området Klarälven (MÖD 2014:46). Domstolen ansåg att miljökonsekvensbeskrivningen och det kompletterande underlaget inte var tillräckligt för att möjliggöra en bedömning av den samlade påverkan som tidigare, nu ansökta och planerade erosionsskydd hade på den skyddade miljön. Därför kunde inte ansökan ligga till grund för ett ställningstagande av åtgärdens inverkan på Natura 2000-området och ansökan avvisades.

Begränsning av verksamheten

En följd av att flera verksamheter medför effekter som samverkar kan göra att den enskilda verksamheten får ett lägre begränsningsvärde. En verksamhet kan alltså behöva anpassa exempelvis sina bullernivåer eller utsläpp till det "utrymme som finns kvar". Detta var fallet vid tillståndsprövning av en grupp med tio vindkraftverk.

Etableringsområdet var utpekat som riksintresse för vindbruk och rekommenderades i översiktsplanen att användas för vindbruk i kombination med skogsbruk. I omgivningarna fanns redan andra vindkraftsetableringar.

Mark- och miljööverdomstolen bedömde att man var tvungen att sänka begränsningsnivån för ekvivalent ljudnivå vid vissa ljudkänsliga punkter. Detta för säkerställa att den kumulativa ljudnivån från tillståndsgivna vindparker inte skulle överstiga uppställda begränsningsvärden (Mark- och miljööverdomstolens dom den 27 april 2017 i mål M 2917-16).

Inget tillstånd till följd av kumulativ effekt

Den kumulativa effekten kan bli så stor att det innebär att en verksamhet eller åtgärd inte kan tillåtas. Detta kan inträffa om det uppstår kumulativa effekter till följd av den ansökta verksamheten tillsammans med redan etablerade verksamheter i området. Om effekterna från verksamheten genom de kumulativa effekterna anses innebära oacceptabla konsekvenser är det en grund för att inte tillåta verksamheten.

Ett exempel på när de kumulativa effekterna ansågs oacceptabla var när Mark- och miljööverdomstolen bedömde i ett mål en planerad vindkraftspark där den ytterligare etableringen av vindkraft i området skulle innebära att förutsättningarna för renskötsel i området helt upphör. Domstolen avslog därför ansökan (Mark- och miljööverdomstolens dom den 5 april 2018 i mål nr M 10984-16).

Mer om metoder för bedömning av kumulativa effekter

Folkesson, L och Ljungström M (2008). Mångfaldskonferensen – anteckningar från seminarium om Kumulativa effekter. (Tillgänglig 2018-12-04) 

Mångfaldskonferensen 2008 Seminarium: Kumulativa effekter (pdf på slu.se)  

Folkesson, L (2010). Kumulativa effekter och konsekvenser - Behandling i miljöbedömning och miljökonsekvensbeskrivning för vägar. Väg och transportforskningsinstitutet, VTI.

Larsen, R. et. Al. (2016). Kumulativa effekter av exploateringar på renskötseln.

Pavlickova, K. och Vyskupova, M (2015) A method proposal for cumulative environmental impact assessment based on the landscape vulnerability evaluation. Environmental Impact Assessment Review 50 (2015) s.74 - 84. Department of Landscape Ecology, Faculty of Natural Sciences, Comenius University in Bratislava, Slovakia

Regeringen. 2016. Regeringens proposition 2016/17:200 Miljöbedömningar. (Tillgänglig 2019-01-22) 

Proposition 2016/17:200 Miljöbedömningar (regeringen.se) 

Rodéhn, J. (2004). Metoder för att beskriva kumulativa effekter med avseende på biologisk mångfald och vägar.

Trafikverket. (2011a). Miljökonsekvensbeskrivning för vägar och järnvägar. Handbok Metodik. Publikation 2011:090

Wallentinus, H. och Wärnbäck, A. (2007). MKB – Perspektiv på miljökonsekvensbeskrivning. Kap 15 Kumulativa effekter.

Wärnbäck, A. (2012). EIA Practice - Examples of Cumulative Effects and Final Disposal of Spent Nuclear Fuel. SLU

Wärnbäck, A och Hilding-Rydevik, T (2009) Cumulative effects in Swedish EIA practice — difficulties and obstacle

Mer inom miljöeffekter

    Mer information