Tillsynsvägledning

Tillsynsprocessen i 2 kap. miljöbalken

Vägledning om bestämmelserna i 2 kap. miljöbalken. De bestämmelserna utgör grunden för de krav som tillsynsmyndigheterna kan ställa på verksamheter och åtgärder.

Vägledningen vänder sig till

I första hand till tillsynsmyndigheter. Även verksamhetsutövare kan använda vägledningen till exempel vid framtagande av underlag till tillståndsprövning, anmälan eller i den löpande egenkontrollen. Kan även vara av intresse för prövningsmyndigheter.

 

Vägledningen ska ge läsaren stöd i att tolka gällande lagstiftning. Utöver vad som framgår i hänvisningar till lagar, förordningar och föreskrifter är vägledningen inte bindande utan en ledning i hur lagstiftningen bör och kan tillämpas.

Om inte annat anges, hänvisas i vägledningen till bestämmelser i miljöbalken.

Vägledningen ska inte ses som en checklista utan som en tolkningshjälp till 2 kap. i prövnings- och tillsynsärenden. Upprepningar i texten har gjorts medvetet för att det ska gå att läsa om enskilda paragrafer utan att missa relevant information. Bestämmelserna hänger tydligt ihop vilket gör att upprepningar även av detta skäl är relevanta.

I de fall Mark- och miljööverdomstolen gjort referat av sina avgörande (till exempel MÖD 2015:3), hänvisas till referatet. I övriga fall skrivs hänvisningen ut med datum och domstol.

Bestämmelserna om de allmänna hänsynsreglerna i 2 kap. 2-5 §§ miljöbalken är av central betydelse för miljöbalkens genomförande och syfte. Man kan säga att de allmänna hänsynsreglerna utgör ett instrument för att genomföra arbetet för en hållbar utveckling. De handlar om att använda rätt teknik, välja lämplig plats med mera.

Naturvårdsverket bedömer att det finns ett genomförandeunderskott när det gäller 2 kap. Genom att beslut och domar tydligare redovisar hur bedömningen enligt 2 kap. har gjorts i de enskilda fallen blir tillämpningen mer transparent. Detta skulle leda till att tydlig praxis utvecklades kring de generella principerna.

Remiss

Vägledningen skickades under 2019 på remiss till centrala myndigheter, kommuner, länsstyrelser, bransch- och intresseorganisationer.

Remissammanställning juni 2020 (pdf 180 kB)

Verksamhetsutövare: I vägledningen används begreppet verksamhetsutövare för att beteckna dem som bedriver, har bedrivit eller avser att bedriva en verksamhet eller vidtar en åtgärd. 

Vägledning: En vägledning ska ge stöd i att tolka gällande lagstiftning. Utöver vad som framgår i hänvisningar till lagar, förordningar och föreskrifter är vägledningen inte bindande utan en ledning i hur lagstiftningen bör och kan tillämpas.

Bevisbördans placering: anger vem som ansvarar för att visa att bestämmelserna i 2 kap. är uppfyllda.

Rekvisit: villkor eller kriterier som ska vara uppfyllda för att lagen ska vara tillämplig.

Grund för tillsynsmyndigheternas krav

Enligt 2 kap. 1 § gäller bestämmelserna i 2 kap. alla verksamheter eller åtgärder som kan innebära påverkan på människors hälsa och miljön och som inte är av försumbar betydelse i det enskilda fallet. Bestämmelserna i 2 kap. utgör grunden för de krav som tillsynsmyndigheterna kan ställa på verksamheter och åtgärder. Inom vissa områden är bestämmelserna i 2 kap. preciserade i form av förordningar eller föreskrifter. Preciseringar kan också uttryckas som villkor i tillstånd. Tillsynsmyndigheten kontrollerar då efterlevnad av såväl 2 kap. som eventuella preciseringar.

Det är värt att notera att tillsynsmyndighetens uppgift att kontrollera efterlevnaden av miljöbalken ska ske i nödvändig utsträckning (26 kap. 1 §, andra stycket, MB). Det betyder att tillsynen inte kan och inte heller ska utöva kontroll över all lagefterlevnad (Prop. 1997/98:45 del 2, sid. 512 ff.).

Naturvårdsverket bedömning är därför att tillsynen behöver vara riskbaserad så att tillsynsinsatsen står i proportion till den påverkan som verksamheten eller åtgärden kan orsaka. De olika bestämmelserna kan komma att få olika prioritet i tillsynen av den enskilda verksamheten beroende på dess omfattning och karaktär. Kontrollen kan ske på många olika sätt. För små verksamheter med liten påverkan kan i nödvändig utsträckning innebära att kontroll endast sker för ett urval av verksamheter eller ett urval av bestämmelser. Det ingår i tillsynsmyndighetens tillsynsuppdrag att bedöma vad som är nödvändig utsträckning.

Anmälningsärenden

När det gäller anmälningsärenden enligt miljöbalken ska tillsynsmyndigheten göra en bedömning av samtliga bestämmelser i 2 kapitlet. Detta gäller exempelvis för anmälningspliktiga miljöfarliga verksamheter, hälsoskyddsobjekt, vattenverksamheter och för efterbehandlingsåtgärder. Även anmälan om ändring av befintlig verksamhet ska bedömas enligt 2 kap.

Det är verksamhetsutövaren som ska visa att man kommer efterleva bestämmelserna i 2 kap. och hur det ska gå till. Det är sedan tillsynsmyndigheten som ska bedöma om verksamheten kommer att uppfylla kraven i 2 kap. Vad verksamhetsutövaren förväntas redovisa kan framgå av de blanketter för anmälan som de flesta tillsynsmyndigheter tillhandahåller. Syftet är bland annat att det ska bli tydligare för verksamhetsutövarna vad som motiverar försiktighetsmått eller förbud i tillsynsmyndighetens beslut.

I ett anmälningsärende ska alla hänsynsregler bedömas. Om verksamheten inte kan klara att uppfylla bestämmelserna i 2 kap. kan tillsynsmyndigheten meddela förbud enligt 26 kap. 9 § miljöbalken. Om tillsynsmyndigheten bedömer att verksamheten kan uppfylla bestämmelserna i 2 kap. om de vidtar försiktighetsmått ska sådana föreskrivas och motiveras i beslutet. Motiveringen ska, enligt 32 § förvaltningslagen (2017:900) innehålla uppgifter om vilka föreskrifter som har tillämpats och vilka omständigheter som har varit avgörande för myndighetens ställningstagande.

Även om tillsynsmyndigheten alltid har möjlighet att kontrollera och ställa krav på verksamheter och åtgärder utifrån 2 kap. är det av extra stor vikt att göra det i samband med anmälan om ny och ändrad verksamhet. Ett av anmälningsförfarandets syften är att myndigheten ska göra en sådan bedömning och att verksamhetsutövaren kan få besked om under vilka förutsättningar den nya eller ändrade verksamheten får bedrivas innan verksamheten startar upp. Det är att föredra framför att verksamhetsutövaren först senare, efter eventuella investeringar, får besked om vilka krav som gäller.

Anmälningsförfarandet har dock en relativt kort handläggningstid vilket kan göra att tillsynsmyndigheten inte har möjlighet att göra alla de bedömningar som behövs inom de sex veckor som gäller för miljöfarlig verksamhet. Det finns då möjlighet att förlänga handläggningstiden med stöd av 9 kap 6 c § miljöbalken. Verksamhetsutövaren bör då få besked om detta och om hur tillsynsmyndigheten kommer att hantera en sådan situation.

Ytterligare underlag kan behöva inhämtas för att bedöma vissa frågor. Först när ett anmälningsärende är tillräckligt utrett ska den myndighet som handlägger ärendet, enligt 27 § förordning (1998:899) om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd, om det behövs besluta om försiktighetsmått eller förbud enligt miljöbalken. Om verksamheten eller åtgärden bedöms medföra risker eller att underlaget i anmälan har stora brister bör förbud meddelas till dess att tillräckligt underlag kommit in.

Samråd enligt 12 kap. 6 § miljöbalken

En verksamhet eller åtgärd som kan komma att väsentligt ändra naturmiljön, och som inte omfattas av tillstånds- eller anmälningsplikt enligt andra bestämmelser i miljöbalken, ska anmälas för samråd enligt 12 kap. 6 § miljöbalken. Anmälan för samråd ska göras hos den myndighet som utövar tillsynen enligt bestämmelser i 26 kap. miljöbalken. Enligt 2 kap. i miljötillsynsförordning (2011:13) är länsstyrelsen, Skogsstyrelsen eller Försvarsinspektören för hälsa och miljö tillsynsmyndigheter.

Genom samrådsbestämmelserna i 12 kap. 6 § miljöbalken beaktas bestämmelserna i 2 kap. bland annat genom att tillsynsmyndigheten kan förelägga den anmälningsskyldige att vidta de åtgärder som behövs för att begränsa eller motverka skada på naturmiljön. Om sådana åtgärder inte är tillräckliga, och det är nödvändigt för skyddet av naturmiljön, får myndigheten förbjuda verksamheten. Verksamhetsutövaren kan då ha rätt till ersättning. Bestämmelser om rätt till ersättning vid ett föreläggande eller förbud finns i 31 kap. miljöbalken.

Naturvårdsverkets vägledning Samråd vid ändring av naturmiljön

Ersättning kan bli aktuell i de fall ett föreläggande eller förbud enligt 12 kap. 6 § miljöbalken innebär att pågående markanvändning avsevärt försvåras inom berörd del av fastigheten (31 kap. 4 § miljöbalken). Det finns dock begränsningar. I förarbetena till miljöbalken uttalar regeringen att en underförstådd och självklar begränsning i uttrycket pågående markanvändning är att endast lagenlig användning av mark eller byggnad berättigar till ersättning. Någon rätt till ersättning finns därför inte vid myndighetsingripanden i syfte att se till att en lags aktsamhets- eller hänsynskrav följs. Verksamhetsutövaren är vidare skyldig att följa hänsynsreglerna, oavsett om myndigheten ingriper eller inte (Prop. 1997/98:45 del 1, sid. 551).

Enligt propositionen innebär det att ”markanvändningen aldrig kan anses försvårad så länge det allmännas beslut enbart går ut på att fastighetsägaren ska följa en hänsynsregel”, dvs. i praktiken kan man inte få intrångsersättning för att följa miljöbalkens hänsynsregler. (Prop. 1997/98:45 del 1, sid. 551)

Naturvårdsverkets och Skogsstyrelsens gemensamma riktlinjer för handläggning av artskyddsärenden i skogsbruket

Bestämmelserna om anmälan för samråd enligt 12 kap. 6 § miljöbalken fyller en viktig funktion som komplement till miljöbalkens andra regler om tillstånds- och anmälningsplikt. Samrådet ska ge tillsynsmyndigheten information om åtgärder som planeras vidtas. Tillsynsmyndigheten har möjlighet att reglera och eventuellt hindra verksamheter som kan inverka negativt på naturmiljön. Anmälan för samråd kan behöva göras för verksamheter eller åtgärder som också prövas enligt annan lagstiftning. Även i dessa fall är verksamhetsutövaren skyldig att följa bestämmelserna i 2 kap.

Naturvårdsverkets vägledning om Samråd enligt miljöbalken

Egenkontroll

Alla som bedriver verksamhet eller vidtar en åtgärd omfattas av miljöbalkens krav på egenkontroll enligt 26 kap. 19 § miljöbalken. Egenkontrollen kan sägas vara den metod som miljöbalken anvisar för att verksamhetsutövaren ska kunna ta sitt ansvar och visa att de följer bestämmelserna i 2 kap. Alla som yrkesmässigt bedriver verksamhet eller vidtar åtgärder som omfattas av tillstånds- eller anmälningsplikt enligt 9 eller 11–14 kap. miljöbalken omfattas dessutom av bestämmelser om verksamhetsutövares egenkontroll i förordningen (1998:901) om verksamhetsutövares egenkontroll (egenkontrollförordningen).

Tillsyn av pågående och avslutade verksamheter

När det gäller tillsyn över pågående och avslutade verksamheter eller åtgärder av olika slag är det bestämmelserna i 2 kap. samt eventuella preciseringar i form av till exempel förordningar, föreskrifter eller villkor som är tillsynsmyndighetens utgångspunkt. Ett tillsynsärende enligt 2 kap. kan uppkomma på olika sätt till exempel genom klagomål, återkommande tillsyn, projekt och så vidare.

Klagomål

I klagomålsärenden bör tillsynsmyndigheten beakta hänsynsreglerna utifrån den störning eller de missförhållanden som framförts i aktuellt ärende. Gäller det till exempel bullerstörningar ska tillsynsmyndigheten bedöma om ansvarig för störningen har kunskap om bullerstörningen och om lokaliseringen är lämplig. En bedömning ska också göras huruvida den som är ansvarig för störningen gjort en rimlig bedömning om vad som bör göras eller redovisa vad som redan har gjorts för att begränsa störningen eller missförhållandet.

Att utifrån det aktuella klagomålet granska hur verksamhetsutövaren eller den som är ansvarig för åtgärden har beaktat andra aspekter utifrån hänsynsreglerna, exempelvis om hushållning med naturresurser sker eller hur avloppet är anordnat är i normalfallet inte aktuellt (förutsatt att det inte påverkar bullret i exemplifierat fall). Om däremot uppenbara missförhållanden uppdagas bör det beaktas.

Om uppenbara andra missförhållanden uppdagas eller om tillsynsmyndigheten finner andra skäl för att vidga bedömningen utifrån hänsynsreglerna bör ett nytt tillsynsärende startas. Detta ärende bör vara skilt från det initiala klagomålsärendet och hanteras i särskild ordning. Detta därför att den klagande har rätt att få ett överklagningsbart beslut i klagomålsärendet.

Begränsningar i möjligheten att ställa krav

Det finns inga tydliga gränser som avgör hur långt man kan gå i kraven enligt 2 kap. Andra regelverk kan innebära begränsningar. Det gäller till exempel tillämpningen av 2 kap. 4 och 5 §§ om krav på alternativa bränslen där utbudet av bränslen regleras av lagen (2005:1248) om skyldighet att tillhandahålla förnybara drivmedel (”pumplagen”), och drivmedelslagen (2011:319).

Tillsynsmyndigheten får inte tillämpa miljöbalkens tillsynsbestämmelser på ett sådant sätt att samma effekter som ett generellt förbud uppstår. Däremot är det möjligt att ställa krav i ett enskilt fall. I Mark- och miljööverdomstolens dom den 28 maj 2015 i mål M 9668–14 fastställdes tillsynsmyndighetens föreläggande att oljeuppvärmning av en fastighet skulle bytas ut. Byte skulle ske till en värmekälla med lågt eller inget inslag av ej förnybara energikällor. Föreläggandet om byte av värmekälla grundade sig på ett allmänt behov av att minska på omfattningen av användandet av olja som uppvärmningsmetod. Detta eftersom en fortsatt eldning med olja som är ett fossilt, icke förnybart bränsle, bidrar till utsläpp av växthusgaser vilket inte är förenligt med framför allt hushållningsprincipen. I förarbetena till miljöbalken anges särskilt att tillsynsmyndigheten inte bara kan agera vid direkt miljöpåverkande överträdelser, utan även när till exempel hushållningsprincipen inte iakttas (Prop. 1997/98: 45 del 2, sid. 273).

Mark-miljööverdomstolens dom den 28 maj 2015 i mål M 9668–14

En gräns i form av ett riktvärde i till exempel ett allmänt råd behöver inte begränsa möjligheten att ställa krav på ytterligare åtgärder. I Mark- och miljööverdomstolens dom den 27 november 2018 i mål M 1457–18 återförvisades ett ärende till den kommunala nämnden för erforderliga tillsynsåtgärder trots att det inte var klarlagt om riktvärdena för buller inomhus överskridits. Varken den kommunala nämnden eller länsstyrelsen hade prövat vilka krav på åtgärder som var miljömässigt motiverade och rimliga att ställa på verksamhetsutövaren för att begränsa störningen. Det fanns ett flertal tänkbara åtgärder för att komma till rätta med bullerstörningarna.

Den rimlighetsavvägning som ska göras enligt 2 kap. 7 § miljöbalken ger också en gräns för vilka krav som kan ställas.

Miljörapport

Tillståndspliktiga miljöfarliga verksamheter ska varje år lämna en miljörapport till tillsynsmyndigheten. Bestämmelser om detta finns i 26 kap. 20 § i miljöbalken, i 31 § och 47 a § i förordningen om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd samt i Naturvårdsverkets föreskrifter om miljörapport (NFS 2016:8). I miljörapporten ska redovisas de åtgärder som har vidtagits för att uppfylla villkoren i ett tillståndsbeslut och resultaten av dessa åtgärder.

Det går även att ställa krav på att en miljörapport ska innehålla en redovisning av verksamhetens miljöpåverkan i annat avseende än vad som omfattas av villkoren i ett tillståndsbeslut liksom av andra uppgifter som är relaterade till miljöbalkens tillämpningsområde och mål.

I Naturvårdsverkets föreskrifter finns till exempel krav på att miljörapporten ska innehålla en redovisning av betydande åtgärder som genomförts med syfte att minska verksamhetens förbrukning av råvaror och energi, åtgärder som genomförts för att minska volymen avfall och avfallets miljöfarlighet samt vilka kemiska produkter som ersatts med sådana som kan antas vara mindre farliga.

Redovisningen i miljörapporten är ett sätt för verksamhetsutövaren att redovisa resultat av det systematiska arbete som krävs för att uppfylla hänsynsreglerna. Som exempel kan nämnas att om verksamhetsutövaren redovisat energikartläggning och en flerårig plan för energieffektivisering till tillsynsmyndigheten så skulle avrapportering sedan kunna göras i miljörapporten.

Vad som redovisas i miljörapporterna bör ge tillsynsmyndigheten ett underlag för att bedöma hur väl verksamhetsutövarna uppfyller bestämmelserna i 2 kap. miljöbalken. Det utgör också ett underlag för att bedöma behovet av tillsynsinsatser.

Ansvarsfördelning för hänsynsreglerna

Kort sammanfattning av verksamhetsutövares, prövningsmyndigheters respektive tillsynsmyndigheters ansvar för bestämmelserna i 2 kapitlet miljöbalken.

Ladda ned dokument