Vägledning

Hänsynsreglerna – kapitel 2 miljöbalken

Hänsynsreglernas tillämpning gällande klimat

Vid tillståndsprövning och tillsyn kan miljöbalken tillämpas så att klimatpåverkan från verksamheter minskar. Här finns stöd i arbetet.

Vägledningen vänder sig främst till

I första hand till prövnings- och tillsynsmyndigheter som tillämpar miljöbalken. Även verksamhetsutövare kan använda vägledningen till exempel vid framtagande av underlag till tillståndsprövning, anmälan eller i den löpande egenkontrollen.

§

Lagstiftning

Begränsad klimatpåverkan

Möjligheten att föreskriva villkor som begränsar växthusgasutsläpp för verksamheter som är tillståndspliktiga enligt lagen (2004:1199) om handel med utsläppsrätter begränsas genom 16 kap. 2 c § miljöbalken. Enligt bestämmelsen får det för sådana verksamheter inte föreskrivas villkor om begränsning av utsläpp av koldioxid, dikväveoxid eller perfluorklorväten. Inte heller får det föreskrivas villkor som reglerar användning av fossilt bränsle i syfte att minska koldioxidutsläpp för de utsläpp som omfattas av handel med utsläppsrätter. Detta gäller inte villkor som i fråga om koldioxid behövs för att hindra utsläpp från en verksamhet med geologisk lagring av koldioxid eller verksamhet med avskiljning, komprimering eller transport av koldioxid för sådan lagring. Det gäller inte heller villkor som i fråga om dikväveoxid eller perfluorkolväten behövs för att hindra betydande lokala föroreningar.

Regleringen i 16 kap. 2 c § miljöbalken tillkom vid implementeringen av handelssystem för utsläppsrättigheter för växthusgaser. Bestämmelsen förhindrar en dubbelreglering av de utsläpp av växthusgaser som är rapporteringspliktiga i utsläppshandelssystemet. Bestämmelsen undantar dock inte alla verksamhetens utsläpp av växthusgaser från en möjlig villkorsreglering. Vid redovisningen av utsläppen av växthusgaser bör därför utsläppen som inte omfattas av utsläppshandelssystemet särredovisas i miljökonsekvensbeskrivningen då en verksamhet tillståndsprövas.

Bestämmelsen hindrar inte heller att utsläpp av växthusgaser regleras i villkor för verksamheter och utsläppskällor som inte omfattas av handel med utsläppsrätter. Praxis på detta område är mycket begränsad och möjligheterna att ställa krav på dessa verksamheter behöver förtydligas i rättstillämpningen.

Vid tillståndsprövning och tillsyn kan miljöbalken tillämpas så att klimatpåverkan från verksamheter minskar. Naturvårdsverket konstaterar att det hittills skett i liten utsträckning. Det beror sannolikt på att det finns en osäkerhet om hur miljöbalken kan tillämpas för klimatomställning.

Genom en utvecklad tillämpning av miljöbalken finns det möjligheter att minska klimatpåverkan från verksamheter och åtgärder. En bedömning behövs av vilket stöd 1 kap. 1 § miljöbalken och hänsynsreglerna i 2 kap. ger för en höjd klimatambition, bland annat sambandet med hushållningsreglerna i 5 §. Beaktar man att krav på en effektiv energianvändning samtidig kan ge en minskad klimatpåverkan så finns det dock flera vägledande avgöranden (se avsnitt 5 § Hushållningskretsloppsprincipen / Energihushållning vid tillståndsprövning). Naturvårdsverket avser att utreda möjligheterna till att utveckla tillämpningen av miljöbalken i syfte att minska verksamheters klimatpåverkan.

Fördjupad utvärdering av miljömålen 2019, sidan 27 f

Klimatanpassning

Klimatanpassning är åtgärder som syftar till att skydda miljön och människors liv, hälsa och egendom genom att samhället anpassas till de konsekvenser som ett förändrat klimat kan medföra för mark, vatten och bebyggelse och ekosystemen i övrigt. Klimatanpassning är ett nödvändigt komplement till arbetet med att minska utsläpp av växthusgaser i atmosfären. Oavsett om ökningen av den globala medeltemperaturen begränsas till under 2 grader Celsius väntas omfattande klimatförändringar påverka svenska samhällssektorer och naturmiljön (Prop. 2017/18:163 Nationell strategi för klimatanpassning 2018, sid. 9).

Enligt SMHI:s klimatmodelleringar väntas en förhöjd global medeltemperatur medföra en generell nederbördsökning i hela Sverige under samtliga årstider, men särskilt under vinterhalvåret. Den största ökningen väntas ske i norra Sverige. Andra följder är en ökad förekomst av extrema väderföreteelser så som långvarig värmebölja eller intensiva skyfall. Förändrade vädermönster till följd av ett varmare klimat påverkar i sin tur risken för klimatrelaterade effekter så som ras, skred och erosion, torka, vattenbrist, skogsbränder och översvämning. En ökad global medeltemperatur kommer också att innebära en förhöjd havsnivå vilket innebär risk för översvämning, kusterosion och saltinträngning.

Eftersom dagens samhälle är anpassat och uppbyggt efter ett visst klimat som nu är på väg att förändras, ändras också förutsättningarna för samhällsplaneringen. Redan idag är städer och tätbebyggda områden särskilt utsatta för översvämningar och värmeböljor vilket ställer stora krav på en fysisk planering av bebyggelse, dagvattensystem, avlopp och övrig infrastruktur som beaktar effekterna av ett förändrat klimat.

Följderna av ett förändrat klimat förändrar också riskbilden för miljöfarliga verksamheter och förorenade områden. Detta eftersom klimateffekter så som förändrade flöden (maxi/min flöden), havsnivåhöjning, översvämningsrisk från skyfall och ras skred och erosion också skapar en ökad föroreningsrisk. Att verksamhetsutövare vidtar eventuella åtgärder för att hantera osäkerhets- och riskfaktorer berörs särskilt genom hänsynsreglerna i 2 kap. miljöbalken.

Nya verksamheter, eller befintliga verksamheter som ansöker om nytt tillstånd, ska enligt 18 § miljöbedömningsförordningen alltid bedöma verksamhetens utsatthet och sårbarhet för klimatförändringar eller andra yttre händelser. Platsens lokalisering kan till exempel bli olämplig över tid till följd av klimateffekter som översvämningsrisk från förhöjd havsnivå eller ras, skred och erosion.

Enligt 6 kap. 35 § 5 p miljöbalken ska uppgifter finnas om de åtgärder som planeras för att förebygga, hindra, motverka eller avhjälpa de negativa miljöeffekterna som verksamheten eller åtgärden enligt punkt 4 samma paragraf kan antas medföra i sig eller till följd av yttre händelser.

Klimatförändringarna innebär att risker kan behöva omvärderas över tid då både sannolikheten för att en incident ska inträffa kan öka, och att konsekvenserna av incidenten kan förvärras i takt med att de prognostiserade förändringarna sker. Detta innebär att klimatanpassningsåtgärder kan behöva vidtas för att säkerställa att miljöbalkens hänsynsregler efterlevs.

I praktiken innebär detta att en verksamhetsutövare ska ha kunskap om hur verksamheten bedöms påverkas av ett förändrat klimat och vilka eventuella nya eller kommande risker för miljö och hälsa som kan uppstå till följd av detta. Eftersom vi inte känner till effekterna av ett förändrat klimat måste försiktighetsprincipen tillämpas vid prövning och tillsyn och bästa tillgängliga kunskap om klimatförändringens effekter (Från SMHI och FN:s klimatpanel IPCC) ligga till grund för bedömningen.

För att kunna säkerställa att verksamheten anpassas efter väder och klimateffekter över tid är det därmed enligt Naturvårdsverket centralt för verksamhetsutövaren, tillståndsmyndigheten och tillsynsmyndigheten att resonera över vilket klimatscenario verksamheten bör anpassas efter. Det är emellertid inte möjligt att ange ett generellt scenario som är lämpligt att använda vid varje enskilt tillfälle. Beroende på tidsperspektivet och den risk som kan uppstå om ett visst scenario inträffar måste bedömningen göras från fall till fall.

Naturvårdsverket har exempelvis i yttrande över Västlänken angivit att beräkningar om havsnivåhöjningar kan underskatta det globala medelvattenståndet vid år 2100. Naturvårdsverket vill understryka att det finns goda skäl att beakta risken för en potentiell havsnivåhöjning på mer än 1 meter vid år 2100. Det är därför eftersträvansvärt att infrastrukturprojekt vars livslängd sträcker sig långt in i framtiden beaktar beräkningar för global havsnivåhöjning som sträcker sig längre än 2100 (Yttrande i mål M 465–17 angående Trafikverkets ansökan om tillstånd till vattenverksamhet för anläggande och drift av Varbergstunneln, dels om prövning av verksamhetens tillåtlighet enligt Natura 2000 bestämmelserna. NV-02372-18).  Detta yttrande ger uttryck för försiktighetsprincipen och borde även kunna utgöra skäl för att tidsbegränsa tillstånd där det finns osäkerheter i vilka konsekvenser ett förändrat klimat kan få för en verksamhet.

Klimatanpassning i prövning och tillsyn (Miljösamverkan Sveriges webbplats)

Ansvarsfördelning för hänsynsreglerna

Kort sammanfattning av verksamhetsutövares, prövningsmyndigheters respektive tillsynsmyndigheters ansvar för bestämmelserna i 2 kapitlet miljöbalken.

Ladda ned dokument