Vägledning

Hänsynsreglerna – kapitel 2 miljöbalken

Bästa möjliga teknik (2 kap. 3 §)

Vid yrkesmässig verksamhet ska bästa möjliga teknik användas för att förebygga, hindra eller motverka att skada eller andra olägenheter för miljö eller hälsa uppstår.

Vägledningen vänder sig främst till

I första hand till prövnings- och tillsynsmyndigheter som tillämpar miljöbalken. Även verksamhetsutövare kan använda vägledningen till exempel vid framtagande av underlag till tillståndsprövning, anmälan eller i den löpande egenkontrollen.

Vägledningen ska ge läsaren stöd i att tolka gällande lagstiftning. Utöver vad som framgår i hänvisningar till lagar, förordningar och föreskrifter är vägledningen inte bindande utan en ledning i hur lagstiftningen bör och kan tillämpas.

Om inte annat anges, hänvisas i vägledningen till bestämmelser i miljöbalken.

Vägledningen ska inte ses som en checklista utan som en tolkningshjälp till 2 kap. i prövnings- och tillsynsärenden. Upprepningar i texten har gjorts medvetet för att det ska gå att läsa om enskilda paragrafer utan att missa relevant information. Bestämmelserna hänger tydligt ihop vilket gör att upprepningar även av detta skäl är relevanta.

I de fall Mark- och miljööverdomstolen gjort referat av sina avgörande (till exempel MÖD 2015:3), hänvisas till referatet. I övriga fall skrivs hänvisningen ut med datum och domstol.

Bestämmelserna om de allmänna hänsynsreglerna i 2 kap. 2-5 §§ miljöbalken är av central betydelse för miljöbalkens genomförande och syfte. Man kan säga att de allmänna hänsynsreglerna utgör ett instrument för att genomföra arbetet för en hållbar utveckling. De handlar om att använda rätt teknik, välja lämplig plats med mera.

Naturvårdsverket bedömer att det finns ett genomförandeunderskott när det gäller 2 kap. Genom att beslut och domar tydligare redovisar hur bedömningen enligt 2 kap. har gjorts i de enskilda fallen blir tillämpningen mer transparent. Detta skulle leda till att tydlig praxis utvecklades kring de generella principerna.

Remiss

Vägledningen skickades under 2019 på remiss till centrala myndigheter, kommuner, länsstyrelser, bransch- och intresseorganisationer.

Remissammanställning juni 2020 (pdf 180 kB)

Verksamhetsutövare: I vägledningen används begreppet verksamhetsutövare för att beteckna dem som bedriver, har bedrivit eller avser att bedriva en verksamhet eller vidtar en åtgärd. 

Vägledning: En vägledning ska ge stöd i att tolka gällande lagstiftning. Utöver vad som framgår i hänvisningar till lagar, förordningar och föreskrifter är vägledningen inte bindande utan en ledning i hur lagstiftningen bör och kan tillämpas.

Bevisbördans placering: anger vem som ansvarar för att visa att bestämmelserna i 2 kap. är uppfyllda.

Rekvisit: villkor eller kriterier som ska vara uppfyllda för att lagen ska vara tillämplig.

2 kap. 3 § miljöbalken

Alla som bedriver eller avser att bedriva en verksamhet eller vidta en åtgärd skall utföra de skyddsåtgärder, iaktta de begränsningar och vidta de försiktighetsmått i övrigt som behövs för att förebygga, hindra eller motverka att verksamheten eller åtgärden medför skada eller olägenhet för människors hälsa eller miljön. I samma syfte skall vid yrkesmässig verksamhet användas bästa möjliga teknik.

Dessa försiktighetsmått skall vidtas så snart det finns skäl att anta att en verksamhet eller åtgärd kan medföra skada eller olägenhet för människors hälsa eller miljön.

Bestämmelsens innebörd

Miljöbalkens begrepp bästa möjliga teknik (BMT)

I 2 kap. 3 § återfinns också bestämmelsen om att bästa möjliga teknik ska användas vid yrkesmässig verksamhet så långt det inte är orimligt (2 kap. 3 och 7 §§ miljöbalken). Begreppet bästa möjliga teknik kan jämföras med vad som enligt den tidigare 5 § miljöskyddslagen uttrycktes som tekniskt möjligt. Bästa möjliga teknik utgör utgångspunkten för att bedöma frågan om vilka skyddsåtgärder och försiktighetsmått som ska krävas. Ekonomiska och miljömässiga avvägningar ska sedan ske med tillämpning av skälighetsregeln i 2 kap. 7 § miljöbalken.

Uttrycket bästa möjliga teknik inrymmer både den teknik som används och det sätt på vilket anläggningen konstrueras, utformas, byggs, underhålls, leds och drivs samt avvecklas och tas ur bruk. För att räknas som bästa möjliga teknik måste tekniken vara tillgänglig och inte bara förekomma på experimentstadiet. Den ska vara kommersiellt tillgänglig och användas på någon anläggning (Prop. 1997/98:45 del 1, sid. 216). Det behöver inte vara fråga om en anläggning som ligger i Sverige men, enligt Naturvårdsverkets mening, en anläggning i en öppen marknadsekonomi som drivs utan ekonomiskt understöd.

Verksamhetsutövaren ska enligt 2 kap. 2 § miljöbalken ha kunskap om vad som är bästa möjliga teknik. Sådan kunskap kan verksamhetsutövaren skaffa sig på flera sätt. Exempelvis genom kontakter i branschen eller med leverantörer. Information om tekniker och dess miljöprestanda kan finnas i rapporter eller studier publicerade av branschorgan, forskningsinstitut och andra.

Industriutsläppsdirektivets begrepp bästa tillgängliga teknik (BAT)

  • IED:
    Europaparlamentets och rådets direktiv 2010/75/EU av den 24 november 2010 om industriutsläpp (samordnade åtgärder för att förebygga och begränsa föroreningar)
  • IPPC:
    Europaparlamentets och rådets direktiv 2008/1/EG av den 15 januari 2008 om samordnade åtgärderför att förebygga och begränsa föroreningar

I Industriutsläppsdirektivet (IED) och det tidigare, nu ersatta IPPC-direktivet, används begreppet bästa tillgängliga teknik. En grundläggande princip i IED är att alla lämpliga förebyggande åtgärder ska vidtas för att undvika föroreningar, särskilt genom att använda bästa tillgängliga teknik, best available techniques, (BAT). IED klargör att bästa tillgängliga teknik ska syfta till att hindra och, när detta inte är möjligt, minska utsläpp och påverkan på miljön. För att en teknik ska anses vara bästa tillgängliga teknik ska tekniken ha utvecklats i sådan utsträckning att den kan tillämpas inom den berörda industribranschen på ett ekonomiskt och tekniskt genomförbart sätt och med beaktande av kostnader och nytta (artikel 3.20 IED). Tekniken behöver dock inte användas eller produceras i det egna landet.

I IED har begreppet, BAT-slutsatser, införts. BAT-slutsatser är en del av ett BAT-referensdokument (BREF). Det finns inget krav på att använda de tekniker som anges och beskrivs i dessa BAT-slutsatser, och de ska inte heller betraktas som fullständiga eller heltäckande. Andra tekniker kan användas om de ger åtminstone ett likvärdigt miljöskydd. Vissa BAT-slutsatser innehåller begränsningsvärden, framtagna förnormal drift, och dessa benämns BAT-AEL. Dessa begränsningsvärden skrivs ofta som ett intervall.

Naturvårdsverket har mer vägledning om industriutsläppsbestämmelserna.

Vägledning om industriutsläppsbestämmelserna 

Hur begreppen BMT och BAT förhåller sig till varandra

Miljöbalkens hänsynsregler har inte ändrats genom industriutsläppsbestämmelserna. Begreppen bästa möjliga teknik enligt miljöbalken och bästa tillgängliga teknik enligt IED är närbesläktade men betyder inte riktigt samma sak.

I miljöbalkspropositionen konstateras att bestämmelserna om bästa tillgängliga teknik (BAT) i det då gällande IPPC-direktivet utgör en minimireglering. Där anges också att Sverige har en striktare tillämpning av kravet på bästa teknik. I IED-propositionen anförs, med hänvisning till uttalanden i förarbetena till miljöbalken, att bästa möjliga teknik är tänkt att vara striktare än bästa tillgängliga teknik. Vidare anförs att genom att behålla de allmänna hänsynsreglernas uppbyggnad motverkas farhågorna om att IED kommer att medföra en försvagning av de krav som ställs på verksamheter i Sverige.

Begreppen BMT och BAT i verksamheternas miljötillstånd

Det svenska systemet för prövning av miljöfarlig verksamhet bygger på tillståndsprövning där frågan om kravnivå i tillståndsvillkoren tar sin utgångspunkt i hänsynsreglerna (bl.a. 2 kap. 3 § miljöbalken). Efter ansökan av verksamhetsutövaren och skriftväxling med berörda parter och remissinstanser, gör tillståndsmyndigheten en avvägning enligt 2 kap. 7 § miljöbalken.

BAT-slutsatserna och verksamheternas miljötillstånd ska gälla parallellt och sammanblandas så lite som möjligt. Enligt förarbetena till de ändringar i miljöbalken som gjordes med anledning av IED syftar ändringarna till att så långt som möjligt minska behovet av individuell omprövning av tillstånd till följd av IED-bestämmelser.

BAT-slutsatserna påverkar dock en miljöprövning bl.a. genom 2 kap. 3 § miljöbalken och 1 kap. 10 § industriutsläppsförordningen. Vid tillämpningen av vad som är att betrakta som bästa möjliga teknik enligt 2 kap. 3 § miljöbalken bör all tillgänglig kunskap beaktas. En sådan källa till kunskap är bl.a. BAT-slutsatser. I enlighet med praxis kan även ännu icke offentliggjorda BAT-slutsatser utgöra underlag vid bedömningen av vad som utgör BMT.

Mark- och miljööverdomstolen har i avgörande den 21 december 2016 i mål nr M 3967–16 uttalat följande när det gäller BAT-slutsatser och tillståndsprövning.

Med dessa utgångspunkter framstår det som rimligt att kraven på verksamhetsutövaren ligger på den lägre nivån i det intervall som återfinns i de BAT-slutsatser som fastställts i EU-direktiv. Vid fastställande av villkor ska vidare miljöbalkens hänsynsregler tillämpas, vilket innebär att kraven kan bli mer långtgående än vad som framgår av nämnda direktiv. Det förtjänar dock att påpekas att till grund för fastställande av villkor ska alltid läggas en individuell prövning som tar hänsyn till de särskilda förhållanden som gäller i det aktuella fallet.

Alla verksamheter och åtgärder omfattas

Bestämmelsen är utformad så att alla som bedriver eller avser att bedriva en verksamhet eller vidta en åtgärd omfattas. När en verksamhet kräver tillstånd, godkännande eller dispens kan bestämmelsen läggas till grund för villkor enligt 16 kap. 2 § andra stycket MB.

Kopplingar till andra regler

2 kap. 3 § kopplar till de övriga bestämmelserna i 2 kap. från 2 kap. 3 § till 2 kap. 7 §. I den sistnämnda bestämmelsen görs en avvägning om kostnaden för de nödvändiga skyddsåtgärderna och försiktighetsmåtten samt begränsningar i ansökan är rimlig i förhållande till miljönyttan.

Relevanta avgöranden

Nedan redogörs för ett antal vägledande domar om hur 2 kap. 3 § miljöbalken ska tillämpas. 

I MÖD 2014:34 bedömdes att buller från en vindkraftspark bör begränsas genom ett bullervillkor och inte genom en begränsning av avståndet till närmaste bostäder. 

I MÖD 2017:51 fann Mark- och miljööverdomstolen att det fanns skäl att med stöd av 2 kap. 3 § miljöbalken förelägga ett bolag att upphöra med doftsättning av en gallerias entréer och toaletter. Mark- och miljööverdomstolen slår fast att miljöbalkens försiktighetsprincip innebär att redan risk för olägenhet medför en skyldighet för verksamhetsutövaren att vidta åtgärder. Störningen i detta fall kunde inte heller ses som ringa eller tillfällig. Domstolen konstaterar också att det är bolaget som har bevisbördan (2 kap. 1 § miljöbalken) för att olägenheter inte behöver befaras och att miljöbalkens hänsynsregler följs. Osäkerheter i underlaget ska falla tillbaka på bolaget. Ett föreläggande om att upphöra med doftsättning kan därför inte anses vara mer ingripande än vad som krävs eller orimligt (2 kap. 7 § miljöbalken) i förhållande till de kostnader som det medför för bolaget i det här fallet.

I MÖD 2017:29 var frågan om ett bolag skulle föreläggas att vidta åtgärder för att minska de elektromagnetiska fälten från en kraftledning och, i så fall, vilka åtgärder som borde vidtas. Mark- och miljööverdomstolen hänvisar till en dom från den 26 augusti 2011 i mål M 4127–10. I det målet slog Mark- och miljööverdomstolen fast att resultaten av de epidemiologiska undersökningarna, även med beaktande av den osäkerhet som finns beträffande orsakssambanden, utgjorde skäl att anta att magnetfälten på fastigheten kunde medföra olägenhet för människors hälsa. Domstolen angav vidare att avsaknaden av vetenskaplig bevisning beträffande orsakssambanden vid tillämpning av miljöbalkens försiktighetsprincip (2 kap. 3 § miljöbalken) inte fritar verksamhetsutövaren från att vidta åtgärder och att den rådande osäkerheten om magnetfältens farlighet således inte ska gå ut över allmänheten utan istället drabba verksamhetsutövaren. Det är verksamhetsutövaren som har bevisbördan för att olägenheter inte behöver befaras (2 kap. 1 § miljöbalken). I det mål som nu refereras fann Mark- och miljööverdomstolen att det inte fanns skäl att göra någon annan bedömning i det förevarande fallet. Mark- och miljööverdomstolen slog även fast att därutöver ska även den psykiska oro som ledningen kan ge upphov till beaktas.

Ansvarsfördelning för hänsynsreglerna

Kort sammanfattning av verksamhetsutövares, prövningsmyndigheters respektive tillsynsmyndigheters ansvar för bestämmelserna i 2 kapitlet miljöbalken.

Ladda ned dokument