Vägledning

Vägledning om fluorerade växthusgaser

Retroaktiva sanktioner för överträdelser av de förordningar som reglerar f-gas

Vägledning rörande de sanktioner som finns för överträdelser av de förordningar som reglerar f-gas.

[introduktion]

Sidan vänder sig till

dig som arbetar på tillsynsmyndighet.

Bra att veta

[saknas]

§

Lagstiftning

Nedan finns länkar till aktuella lagstiftningar, samt till det underlag som Naturvårdsverket lämnat till regeringen i samband med EU:s nya f-gasförordning. 

EU:s nya f-gasförordning 517/2014

Den svenska förordningen (2016:1128)   

Översyn av svensk lagstiftning med anledning av Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 517/2014 av den 16 april 2014 om fluorerade växthusgaser och upphävande av förordning (EG) 842/2006 (pdf) 

Den nya f-gasförordningen är en omarbetning av Europaparlamentets förordning (EG) 842/2006 om vissa fluorerande växthusgaser. Då den nya f-gasförordningen 517/2014 trädde i kraft, upphävdes den tidigare 842/2006. 

Berörda förordningar

EU:s nya f-gasförordning = Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 517/2014 om fluorerade växthusgaser

EU:s äldre f-gasförordning = Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 842/2006 om vissa fluorerade växthusgaser, upphävd sedan den 1 januari 2015.

SV nya f-gasförordning = förordning (2016:1128) om fluorerade växthusgaser,

SV äldre f-gasförordning = förordning (2007:846) om fluorerade växthusgaser och ozonnedbrytande ämnen, upphävd sedan 1 januari 2017,

MSA-förordningen = förordning (2012:259) om miljösanktionsavgifter, förordningen har uppdaterats för de nya f-gasförordningarna 2017 enligt förordningarna 2016:1130 och 2016:1305

MB = Miljöbalk, förordning (1998:808)

Generell vägledning

Överträdelser av de krav som finns i EU:s nya f-gasförordning och SV nya f-gasförordning kan medföra miljösanktionsavgift, åtalsanmälan eller föreläggande. Utifrån att ny lagstiftning trätt i kraft följer här Naturvårdsverkets syn på vilka sanktioner som kan bli aktuella vid såväl nya som äldre överträdelser.

Naturvårdsverket ger endast generell vägledning. Det är sedan upp till kommunen att besluta i det enskilda fallet. Som stöd för Naturvårdsverkets tolkning finns tre nya domar från mark- och miljödomstolen.

Utgångspunkter för Naturvårdsverkets ställningstaganden

Mellan EU:s nya f-gasförordning och SV nya f-gasförordning har MSA-förordningen enbart hänvisat antingen direkt till EU:s äldre f-gasförordning eller indirekt via SV äldre f-gasförordning.

På EU-nivå har syftet inte varit att det ska vara något glapp mellan EU:s äldre- och nya f-gasförordning. EU har därför i EU:s nya f-gasförordning skrivit in en hänvisning, se artikel 26. I denna artikel anges att upphävandet av EU:s äldre f-gasförordning ska göras utan att det påverkar uppfyllandet av kraven i den nya förordningen. Det förefaller dock tveksamt om artikel 26 kan användas för sanktioner.

Miljösanktionsavgift (MSA)

För många överträdelser gäller liknande krav i SV äldre f-gasförordning och SV nya f-gasförordning, först med stöd av EU:s äldre f-gasförordning och sedan med stöd av EU:s nya f-gasförordning. Den uppdaterade MSA-förordningen ger stöd för miljösanktionsavgift för överträdelser av EU:s nya f-gasförordning och SV nya f-gasförordning.

Miljösanktionsavgift för överträdelser efter 1 januari 2017

Miljösanktionsavgift kan tas ut för överträdelser som sker från 1 januari 2017 och framåt, förutom för de bestämmelser i MSA-förordningen respektive SV nya f-gasförordning som träder i kraft vid senare tidpunkt.

Miljösanktionsavgift för överträdelser före den 1 januari 2017

I MSA-förordningen saknas övergångsbestämmelser för hur äldre överträdelser ska hanteras, det vill säga de som skedde innan den 1 januari 2017.

Vid författningsändringar, som i avsaknad av övergångsbestämmelser, träder i kraft någon gång mellan tidpunkten för händelsen som ska prövas och tidpunkten för själva prövningen finns principer att utgå från. En allmän förvaltningsrättslig princip är att prövningen av ett ärende ska grundas på den författning som är i kraft vid tidpunkten för prövningen. Det förefaller dock inte rimligt att till den enskildes nackdel tillämpa en lagstiftning retroaktivt, i vart fall inte om det inte föreskrivs i övergångsbestämmelser eller i övrigt kan utläsas av regelsystemet. Därtill framgår av straffrättsliga principer, som även brukar användas för miljösanktionsavgift, att man ska välja det som är mest fördelaktigt för en enskild när ny lagstiftning finns och det även finns en äldre som kan tillämpas.

Utifrån detta synsätt och ur en generell synvinkel bör därför äldre överträdelser hanteras enligt den lagstiftning som gällde vid tiden för överträdelserna, det vill säga SV äldre f-gasförordning och EU:s äldre f-gasförordning samt den då gällande MSA-förordningen, så länge en tillämpning av nu gällande reglering skulle leda till ett sämre resultat för den enskilde.

För överträdelser som skett före 2017 ger förbudet mot retroaktiv tillämpning och legalitetsprincipen enligt Naturvårdsverkets uppfattning dock upphov till möjliga problem beträffande förutsättningarna att ta ut miljösanktionsavgift. Grundläggande för Naturvårdsverkets tolkning är att miljösanktionsavgift bör följa legalitetsprincipen.

MSA-förordningen, 9 kap. 1-4 §§, hänvisade tidigare direkt till EU:s äldre f-gasförordning som är upphävd sedan 2015. Beaktande legalitetsprincipen och hänvisningen till en upphävd reglering anser Naturvårdsverket att det bör saknas stöd för att ta ut miljösanktionsavgift för de överträdelser som skett under perioden 2015-2016.

MSA-förordningens, 9 kap. 14, 15, 16 och 17 §§ hänvisade tidigare till SV äldre f-gasförordning som är upphävd sedan årsskiftet 2016/2017. Utifrån bestämmelsernas olika utformning samt förhållandet att vissa av bestämmelserna rör svenska särkrav utan koppling till EU:s äldre f-gasförordning, såsom exempelvis underrättelse till tillsynsmyndigheten, bör det enligt Naturvårdsverkets mening vara möjligt att ta ut miljösanktionsavgift för överträdelser gällande vissa av dessa bestämmelser.

För utrustningar som uppfyller mängdkravet enligt både den SV nya och äldre f-gasförordningen, dvs. både mängd i kg och i ton koldioxidekvivalenter så kan, utifrån ovan, både nya och gamla MSA-förordningen väljas till grund för uttagande av miljösanktionsavgift. Under förutsättning att de materiella kraven i övrigt är desamma. För utrustningar som enbart lever upp till mängdkravet i SV äldre f-gasförordning bör däremot enbart den gamla MSA-förordningen anses tillämplig.

I MSA-förordningen 9 kap. 18 § hänvisades tidigare till SV äldre f-gasförordning som i sin tur hänvisade till Kommissionens genomförande-förordning (EG) nr 303/2008 om fastställande av minikrav och villkor för ömsesidigt erkännande av certifiering m.m., som är en upphävd EU reglering. Enligt Naturvårdsverkets bedömning bör därför miljösanktionsavgift inte heller kunna tas ut för överträdelser av denna bestämmelse.

Åtalsanmälan

Förutom miljösanktionsavgift så finns även möjlighet till åtalsanmälan. Lagstödet finns i MB 29 kap. 3§ punkt 6-8 och berör krav som finns i EU:s nya f-gasförordning. Möjligheten för åtalsanmälan trädde i kraft den 1 augusti 2016, vilket innebär att överträdelsen måste vara utförd efter detta datum för att åtalsanmälan ska vara möjlig med stöd av EU:s nya f-gasförordning. Tidigare fanns en möjlighet till åtalsanmälan med hänvisning till EU:s äldre f-gasförordning, vilket gav upphov till problem när denna upphävdes. I lag (2016:781) om ändring av miljöbalken saknas övergångsbestämmelser som ger stöd för åtalsanmälan enligt äldre bestämmelser för äldre överträdelser.

Föreläggande

Stöd för föreläggande finns i MB 26 kap. och föreläggande kan användas som sanktion, med eller utan vite. Även föreläggande kräver dock att det finns ett lagstöd och de begränsningar som finns för miljösanktionsavgift gäller även för förelägganden.

Domar

I två domar från mark- och miljödomstolen i Växjö den 21 december 2016 mål nr M 4355-16 och M 4356-16 behandlas frågan om möjligheten att ta ut miljösanktionsavgift för utebliven läckagekontroll med stöd av den vid tidpunkten gällande MSA-förordningen och dess hänvisning till EU:s äldre f-gasförordning, som vid tidpunkten för överträdelsen och prövningen upphört att gälla. I domskälen uttalar domstolen att förhållandet att bestämmelsen om miljösanktionsavgift inte ändrats så att den hänvisar till EU:s nya f-gasförordning medför att det saknas lagstöd för att ta ut miljösanktionsavgift.

Även en tredje dom från mark- och miljödomstolen i Växjö den 27 februari 2017 mål nr M 5309-16 behandlar denna fråga. Även i detta mål fann domstolen att det saknades lagstöd för att ta ut miljösanktionsavgift. Domstolen uttalade vidare att art 26 i EU:s nya f-gasförordning inte föranledde någon annan bedömning.

Samtliga domar har vunnit laga kraft.

Exempel

I förtydligande syfte följer här några exempel utifrån Naturvårdsverkets ställningstagande:

Miljösanktionsavgift för för sent inlämnad rapport för stationär utrustning år 2016 avseende år 2015

Eftersom det under 2016 saknades stöd för miljösanktionsavgift (enligt ovan) för rapport som inte skickats in år 2016 avseende år 2015 så bedömer Naturvårdsverket att miljösanktionsavgift inte bör tas ut.

Miljösanktionsavgift för för sent inlämnad rapport för stationär utrustning år 2017 avseende år 2016

Naturvårdsverkets bedömning är att de bestämmelser som gäller för rapportering avseende år 2016 gäller vid inrapportering år 2017. Det vill säga samma förutsättningar som för inrapportering 2016. Det bör därmed saknas stöd för miljösanktionsavgift (enligt ovan).

Miljösanktionsavgift för för sent inlämnad rapport för mobil utrustning år 2017 avseende år 2016

Rapport för mobil utrustning som kommer in för sent 2017 avseende år 2016 bör inte medföra att miljösanktionsavgift kan tas ut eftersom bestämmelser för rapportering av mobil utrustning saknades under 2016 (enligt ovan).

Naturvårdsverket vill dock understryka att Naturvårdsverkets roll är att ge generell vägledning. Det är sedan upp till kommunen att besluta i det enskilda fallet. Eventuella överklaganden prövas av domstol.

Mer information