Vägledning

Täkter

Väg som löper genom ett kalkbrott

Torvtäkter

Torv används främst till energi, odling och djurhållning. Sedan 1 jan 2017 prövas torvtäkter enligt miljöbalken. Befintliga torvtäkter kan dock ha tillstånd enligt den sedan 1 jan 2017 upphävda lagen (1985:620) om vissa torvfyndigheter (torvlagen). Markavvattningstillstånd kan också behövas inför prövningen enligt miljöbalken.

Introduktion

Odikade torvmarker utgörs ofta av myrar och kärr som är värdefulla livsmiljöer för bl.a. fåglar och växter. Torvmarker bidrar med flera ekosystemtjänster. Även dikade torvmarker kan hysa höga naturvärden. Dikning har vanligtvis skett längre tillbaka i tiden, vilket kan ha medfört att ett nytt naturtillstånd idag har uppstått, exempelvis sumpskogar med rik flora och fauna. Dikade torvmarker kan också i delar ha kvar myrens höga naturvärden. Valet av lokalisering av torvtäkterna har därmed betydelse för verksamhetens miljöpåverkan.

Sidan vänder sig till

Vägledningen riktar sig till myndigheter, verksamhetsutövare och allmänhet.

Bra att veta

Det pågår en uppdatering av vägledningen om täktverksamhet. Webbsidorna kommer att uppdateras under perioden 2021-2022.

 

Naturvärden

Torv finns i myrar som kan vara värdefulla livsmiljöer för till exempel fåglar, mossor och kärlväxter. Torvmarker bidrar med flera ekosystemtjänster. Förutom att de gynnar den biologiska mångfalden är torvmarker ett karaktäristiskt inslag i landskapet och utgör områden för friluftsliv- och rekreation.

Valet av lokalisering av torvtäkterna har betydelse för möjligheten att nå miljökvalitetsmålen Myllrande våtmarker och Ett rikt djur och växtliv.

Prövning av torvtäkter

Prövningen av torvtäkter görs nu endast utifrån miljöbalken. Energitorv prövades tidigare huvudsakligen utifrån lag (1985:620) om vissa torvfyndigheter (torvlagen). Lagen (1985:620) om vissa torvfyndigheter har upphävts den 1 januari 2017 genom SFS 2016:993. Äldre föreskrifter gäller fortfarande för mål och ärenden som har inletts före den 1 januari 2017.

För att bedriva torvtäkt är det nödvändigt att avvattna torvmarken. Markavvattning får inte utföras utan tillstånd. Det råder förbud mot markavvattning i delar av landet och i dessa områden krävs dispens från förbudet.

Stoppregeln

Torv får inte utvinnas i en våtmark som utgör en värdefull natur- eller kulturmiljö om torvtäkten kräver tillstånd eller anmälan. Stoppregeln i 9 kap. 6 g § MB är tillämplig för torvtäkter oavsett användningsområde. De våtmarker som omfattas av Myrskyddsplanen, våtmarker med naturvärdesklass 1 och 2 i Våtmarksinventeringen, våtmarker som är Natura 2000-områden eller av riksintresse enligt 3 kap. 6 § MB, kan regelmässigt antas ha höga naturvärden och bör generellt undantas från exploatering.

Prövning av torvtäkter utifrån klimataspekter

Efterbehandlingen har stor betydelse för såväl klimat som biologisk mångfald och ekosystemtjänster. Återskapande av våtmarker efter avslutad torvtäktsverksamhet främjar såväl klimat som biologisk mångfald.

Torvlagen har upphört att gälla

Den 1 januari 2017 upphörde lagen (1985:620) om vissa torvfyndigheter [torvlagen] att gälla. Av övergångsbestämmelserna framgår att tillstånd (koncession) enligt torvlagen ska anses meddelade med stöd av motsvarande bestämmelser i miljöbalken, eller i föreskrifter som har meddelats med stöd av miljöbalken. I fortsättningen kommer därför energitorvtäkter att omfattas av 9 kap. miljöbalken och miljöprövningsförordningen (2013:251). Energitorvtäkter ska numera behandlas som miljöfarlig verksamhet enligt miljöbalken. Den som vill bedriva en energitorvtäkt ska istället för koncession enligt torvlagen ansöka om tillstånd enligt miljöbalken.

Vilka regler gäller för koncessionerna framöver?

Redan meddelade koncessioner enligt torvlagen fortsätter att gälla till dess att koncessionstiden löper ut. Det kommer däremot inte att vara möjligt att ansöka om förlängning av koncession enligt torvlagen. Om det finns skäl att fortsätta torvutbrytningen efter det att beslutet om koncession slutat gälla, får verksamhetsutövaren ansöka om tillstånd enligt miljöbalken. Vid den tidpunkten behöver också ett avtal med markägaren träffas om rätten till marken, om sådant avtal inte finns sedan tidigare (prop. 2015/16:178 s. 39).

Särskilt tillstånd till markavvattning enligt 11 kap. 23 § miljöbalken har inte krävts för torvtäktsverksamhet som har omfattats av koncession enligt torvlagen. Detta undantag kommer att fortsätta gälla i fråga om koncessioner som redan har meddelats. Undantaget i tillståndsplikten i 11 kap. miljöbalken upphör dock att gälla om koncessionen löper ut, och nytt tillstånd enligt miljöbalken söks för fortsatt verksamhet på samma plats. Särskilt tillstånd för markavvattning måste då sökas i samband med ny prövning. Markavvattningen kan också kräva dispens enligt 11 kap. 14 § miljöbalken. Ett sådant tillstånd och dispens kan sökas hos miljöprövningsdelegationen tillsammans med tillståndet till miljöfarlig verksamhet enligt 3 § förordningen (2011:1237) om miljöprövningsdelegationer.

Huvudregeln efter den 1 januari 2017 är att miljöbalkens regler för miljöfarliga verksamheter gäller även för de torvtäkter som omfattas av koncession. Det finns dock undantag från denna huvudregel. För koncessioner som har meddelats enligt torvlagen gäller 19–33 och 37 §§ i den upphävda lagen fortfarande. Utöver dessa kommer bestämmelser i miljöbalken att gälla. Genom att vissa bestämmelser i torvlagen fortsatt ska gälla kommer tillsynsmyndigheten under en viss tid att behöva tillämpa dessa bestämmelser
jämte relevanta bestämmelser i miljöbalken (prop. 2015/16:178 s. 39).

Ska miljörapport lämnas in för verksamhet med koncession?

Frågor om tillsyn, avgifter m.m. hör till sådana områden som kommer att hanteras enligt miljöbalkens regler. Motsvarande bestämmelser enligt torvlagen fortsätter inte att gälla. Naturvårdsverket tolkar rättsläget som att verksamhetsutövare omedelbart omfattas av kraven på att lämna miljörapport enligt 26 kap. 20 § miljöbalken. Det innebär dock, enligt Naturvårdsverkets bedömning, inte att verksamhetsutövaren måste lämna en miljörapport under 2017.

Täkt för energitorv omfattades inte av reglerna om miljörapportering under 2016. Reglerna blev tillämpliga den 1 januari 2017. Miljörapporten som ska lämnas senast den 31 mars 2017 avser verksamheten kalenderåret före rapporteringen - d.v.s. 2016. Naturvårdsverket gör bedömningen att det inte går att ställa krav på verksamhetsutövarna att lämna en miljörapport som avser 2016. Reglerna kommer däremot bli fullt ut tillämpliga på verksamheterna under 2017. En miljörapport för det årets verksamhet ska lämnas senast den 31 mars 2018. Villkor i koncessionsbeslutet med innebörden att lämna redogörelse för årets verksamhet, bör anses vara uppfyllt när miljörapporten lämnas in. Detta förutsätter att alla de uppgifter som efterfrågas i koncessionsbeslutet lämnas i miljörapporten. Någon särskild rapport enligt villkoret behöver i så fall inte lämnas till tillsynsmyndigheten.

Det bör också noteras att reglerna i 26 kap. miljöbalken är tillämpliga på energitorvtäkterna. Rapporteringen över förra årets verksamhet som verksamhetsutövaren ger in, skulle av något skäl kunna visa sig vara otillräcklig för tillsynen. Tillsynsmyndigheten kan då förelägga verksamhetsutövaren om att lämna ytterligare uppgifter. Det görs med stöd av 26 kap. 21 § miljöbalken.

Vad gäller för pågående prövningar av koncession?

Enligt övergångsbestämmelserna ska reglerna i torvlagen fortfarande gälla för mål och ärenden som har inletts före den 1 januari 2017, och för mål och ärenden som avser överklagande av beslut i ett sådant mål eller ärende, till dess målet eller ärendet är slutligt avgjort.

Om en ansökan om koncession har inkommit till länsstyrelsen senast 31 december 2016 ska alltså ansökan prövas i enlighet med reglerna i torvlagen. Om ansökan har kommit in senare kan ansökan endast prövas som en ansökan om tillstånd enligt miljöbalken. Om ett samråd som innebär förberedelse för en ansökan om koncession har påbörjats senast den 31 december 2016, är detta enligt Naturvårdsverkets uppfattning inte tillräckligt för att ärendet ska ansetts ha inletts senast detta datum.

Vilken typ av täktverksamhet gäller koncessionen/tillståndet för?

Efter att torvlagen har upphävts är det inte längre nödvändigt med flera olika tillstånd för den verksamhetsutövare som vill tillgodogöra sig torv för olika ändamål. Det kommer i fortsättningen att vara möjligt att ansöka om ett enda tillstånd enligt miljöbalken som omfattar såväl brytning av energitorv som torv för annat ändamål.

En koncession enligt torvlagen ska numera anses meddelad med stöd av motsvarande bestämmelser i miljöbalken eller i föreskrifter som har meddelats med stöd av miljöbalken. Däremot innebär inte detta att en koncession för energitorv automatiskt kan utnyttjas för att bryta odlings- eller strötorv. I koncessionen är det endast brytning av energitorv som har prövats. Därför är det enbart detta som koncessionen gäller för (jfr 23 § torvlagen). Den verksamhetsutövare som har en koncession kan dock under vissa angivna förutsättningar i 23 § torvlagen fortfarande tillgodogöra sig torv för annat ändamål i mindre utsträckning. Denna del av verksamheten måste hålla sig inom ramen för vad som är tillåtet enligt 23 § torvlagen.

Om en verksamhetsutövare med koncession vill bryta odlingstorv utöver vad som är tillåtet enligt 23 § torvlagen innebär detta en annan verksamhet än den som koncessionen gäller för. Verksamhetsutövaren måste då åstadkomma en ändring av koncessionen. Detta kommer alltid kunna göras genom att ansöka om tillstånd enligt miljöbalken för ändringen. Ett alternativ är att ansöka om ett nytt tillstånd som omfattar hela verksamheten. En svårare fråga är om det skulle vara tillräckligt med en anmälan till tillsynsmyndigheten. Naturvårdsverket gör bedömningen att en sådan anmälan inte är tillräcklig, utan att en tillståndsansökan krävs. Vi förklarar närmare varför i avsnittet nedan.

Ändring av en gällande koncession till att omfatta odlingstorv

Torvtäkt för annat än markinnehavarens husbehov är tillståndspliktig enligt 4 kap. miljöprövningsförordningen. Enligt 1 kap. 11 § miljöprövningsförordningen är det under vissa angivna förutsättningar tillräckligt med en anmälan, för ändringar av en verksamhet som är tillståndspliktig enligt 1 kap. 3 §. Torvtäkter för kommersiellt ändamål omfattas av tillståndsplikt enligt 1 kap. 3 §. Ändring av torvtäktsverksamheten är alltså tillståndspliktig endast om ändringen i sig innebär en tillståndspliktig miljöfarlig verksamhet, eller om ändringen i sig eller tillsammans med tidigare ändringar innebär att en olägenhet av betydelse för människors hälsa eller miljön kan uppkomma (jfr 1 kap. 4 § miljöprövningsförordningen).

Den prövning som tidigare har gjorts enligt torvlagen är en prövning avgränsad till energitorv. Naturvårdsverket gör bedömningen att brytning av odlingstorv mot den bakgrunden är en ny verksamhet som i sig kräver tillstånd enligt miljöbalken.

Det finns viktiga principiella skillnader mellan förutsättningarna för en koncessionsprövning enligt torvlagen och för en tillståndsprövning enligt miljöbalken. Naturvårdsverket gör bedömningen att ändringen i sig innebär en verksamhet som är tillståndspliktig. Ändringen bör därför på den grunden kräva en särskild tillståndsansökan enligt 1 kap. 4 § första stycket 1 miljöprövningsförordningen.

Man bör ha i åtanke när miljöprövningsförordningens bestämmelser tolkas i relation till torvlagen, att en koncession har getts under andra förutsättningar än ett tillstånd enligt miljöbalken. Torvlagen är en tvångslagstiftning gentemot markägaren, även om man beaktar att någon form av avtal med markägare sannolikt finns i de allra flesta fall. Naturvårdsverket anser att det redan mot denna bakgrund finns starka skäl som talar emot att verksamhetens inriktning ska kunna utvidgas utan att en ny tillståndsprövning görs. Vidare har markägaren enligt 23 § torvlagen rätt att få köpa eventuell odlingstorv för i princip självkostnadspris. Detta är en rättighet som riskerar att komma i konflikt med en koncessionsändring, som innebär att verksamhetsutövaren får rätt att bryta odlingstorv i större skala än vad som anges i 23 § torvlagen.

Under förutsättning att verksamheten bedrivs inom samma område och på samma sätt som tidigare bedömer Naturvårdsverket däremot att en ändring av verksamheten till att inkludera odlingstorv, sannolikt inte innebär ytterligare olägenhet av betydelse för människors hälsa eller miljön. Enbart det faktum att någon vill bryta torv för odlingsändamål på en tidigare etablerad energitorvtäkt som har haft koncession, bör alltså inte i sig innebära större negativa följder för människor och miljön än att enbart bryta torv för att utvinna energi. Detta utesluter inte, att det i det särskilda fallet kan finnas omständigheter som gör att ändringen innebär en olägenhet av betydelse. Denna bedömning måste alltid göras av en tillsynsmyndighet som får in en anmälan om ändring av tillstånd till miljöfarlig verksamhet.

Sammanfattningsvis anser vi, att en ändring av torvtäktsverksamhet med koncession till att omfatta andra ändamål än tidigare, är tillståndspliktig i sig. Även om ändringen i sig oftast inte kommer att innebära en olägenhet av betydelse för människors hälsa eller miljön. Det rör sig om en ny verksamhet jämfört med vad som tidigare har tillståndsprövats, varför vi drar slutsatsen att ändringen i sig kommer att kräva tillstånd.