Tillsynsvägledning

Avfall eller biprodukt

Vägledning som hjälp för att fastställa om en restprodukt ska klassas som en biprodukt eller avfall. För biprodukter gäller inte avfallslagstiftningen.

Vägledningen har för avsikt att underlätta bedömningarna av när något är att betrakta som en biprodukt eller ett avfall. Naturvårdsverket har tagit fram den som vägledning till befintlig lagstiftning.

Sidan vänder sig till

Dig som arbetar på tillsynsmyndighet eller är verksamhetsutövare där det i produktionsprocessen uppstår restprodukter.

Bra att veta

För biprodukter gäller inte avfallslagstiftningen. Användning och hantering regleras då i produktlagstiftning som till exempel Reach och förordningen om klassificering, märkning och förpackning (CLP). Aktuella rättsfall hittar du under lagstiftning. 

§

Lagstiftning

Avfallsdirektivet

Reach-förordningen

CLP

Förordning om animaliska biprodukter

POPs förordningen

Svensk lagstiftning

Rättsfall

Arco chemie

Förenade målen C-418/97 och C-419/97 ARCO Chemie Nederland Ltd mot Minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer (C-418/97) och Vereniging Dorpsbelang Hees, Stichting Werkgroep Weurt och Vereniging Stedelijk Leefmilieu Nijmegen mot Directeur van de dienst Milieu en Water van de provincie Gelderland (C-419/97) (ARCO Chemie). ECR I-04475, avgjort 15 juni 2000.

C-418/97 - ARCO Chemie Nederland m.fl.

C-419/97 - Vereniging Dorpsbelang Hees m.fl.

Palin Granit

Avesta polarit

Spanska gödselmålen

Produkt eller restprodukt

Det är viktigt att bestämma om något som framställts i en tillverkningsprocess är en produkt eller restprodukt.

Produkt är det material som avsiktligt framställs i en tillverkningsprocess, det vill säga när syftet med produktionsprocessen är framställningen av produkten ifråga. I många fall kan man identifiera en eller flera produkter.

En restprodukt är material som oavsiktligt produceras eller uppstår till följd av eller i en tillverkningsprocess av en produkt. Sådana omständigheter som att en tillverkare avsiktligt väljer att producera materialet, t.ex. genom ett tekniskt val, utgör en indikation på att det inte handlar om en restprodukt, utan om en produkt. Om det är möjligt att producera en avsedd produkt utan att producera ett annat material i processen och man ändå väljer att producera det andra materialet är det en indikation på att det andra materialet är en produkt och inte en restprodukt.

Biprodukt eller avfall

När man slagit fast att man har en restprodukt, återstår att avgöra om restprodukten är avfall eller biprodukt. Definitionen av avfall samt kriterier för när något är en biprodukt finns i 15 kap 1 § miljöbalken.

§

Miljöbalken 15 kap 1 §

Med avfall avses varje föremål eller ämne som innehavaren gör sig av med eller avser eller är skyldig att göra sig av med.

Ett ämne eller föremål ska anses vara en biprodukt i stället för avfall, om ämnet eller föremålet

  1. har uppkommit i en produktionsprocess där huvudsyftet inte är att producera ämnet eller föremålet,
  2. kan användas direkt utan någon annan bearbetning än den bearbetning som är normal i industriell praxis, och
  3. kommer att fortsätta att användas på ett sätt som är hälso- och miljömässigt godtagbart och som inte strider mot lag eller annan författning.

Den svenska definitionen motsvarar definitionen av biprodukt som finns i artikel 5 i avfallsdirektivet.

Kraven som ska uppfyllas för att något ska kunna klassificeras som en biprodukt är så kallat kumulativa vilket innebär att samtliga måste vara uppfyllda. Om en restprodukt inte uppfyller alla fastställda kriterier ska restprodukten alltid klassas som avfall. I vissa fall är det enkelt att avgöra om en restprodukt är avfall eller biprodukt men många gånger kan det vara komplicerat.

Det är viktigt att komma ihåg att gränsen mellan avfall och biprodukt inte har med materialets sammansättning att göra. I en del fall, som exempelvis brytning av marmor, kan avfallsrestprodukterna bestå av exakt samma material som primärprodukten. Om man gör sig av med eller avser att göra sig av med restprodukterna är de ändå att anse som avfall (Arco Chemie).

Det ska vara säkerställt att ämnet eller föremålet kommer att fortsätta att användas

Kriteriet innebär att det inte bara ska vara troligt att ämnet eller föremålet kommer fortsätta att användas, utan att det ska vara säkerställt. Anledningen till att man ställt upp just detta kriterium är att om det saknas ett sådant säkerställande, finns risken att man gör sig av med materialet som avfall. I EG-domstolens dom kallad Palin Granit-målet), beslutades att överblivna stenmassor som lagras för att möjligtvis kunna användas längre fram, är att anse som avfall. Den fortsatta användningen kunde under de aktuella förhållandena inte anses vara säkerställd.

Motsvarande resonemang återfinns även i domskälen i EG-domstolens dom i det så kallade Avesta Polarit-målet, där delar av de överblivna stenmassorna från en gruvverksamhet, ansågs kunna klassas som biprodukt då de användes för så kallad backfilling av gruvan. Ytterligare ett sådant fall är de spanska gödselfallen där EU-domstolen fastställde att det är möjligt för ett ämne att klassas som icke avfall om det är säkerställt att det kommer att användas (i det fallet av andra ekonomiska aktörer än de som producerat det).

Det är i praktiken svårt att vara helt säker på att det är säkerställt att ett ämne kommer att användas. En viss indikation kan man få utifrån att det finns ett kontrakt mellan innehavaren av restprodukten och efterföljande användare. Att biprodukten ger en viss finansiell inkomst (särskilt om det är marknadspris eller högre) och att en solid marknad existerar för den fortsatta användningen är ytterligare exempel som indikerar att användning kan vara säkerställd. Det är viktigt att observera att ovanstående inte är några självständiga kriterier utan endast indikatorer som kan hjälpa till i bedömningen.

Indikatorer finns också för när en fortsatt användning inte är säkerställd. Om det till exempel saknas en marknad för materialet, eller att materialet inte är användbart i sin nuvarande form så är det indikationer på att materialet utgör avfall. Man bör också titta på kostnaderna för avfallsbehandlingen eftersom det finns en risk för att ett symboliskt pris skulle kunna erbjudas så att materialet klassificeras som icke-avfall. Att det saknas en ekonomisk vinst jämfört med vad kostnaden för avfallshanteringen skulle bli, indikerar således att en fortsatt användning inte är säkerställd. Lagring som krävs över en obestämd tid är också ett tecken på att materialet är ett avfall.

Om en viss användning inte kan garanteras för allt material så ska man utgå från att betrakta allt material som avfall. Om man däremot kan visa att en delmängd kan användas och alla övriga kriterier är uppfyllda skulle delmängden kunna betraktas som en biprodukt.

Ämnet eller föremålet ska kunna användas direkt utan någon annan bearbetning än normal industriell praxis

Om en restprodukt behöver behandlas före användning, är det oftast att se som en avfallsbehandling. Enligt EU-domstolen kan en restprodukt endast anses vara en biprodukt om dess fortsatta användning är säkerställd utan någon bearbetning före användandet. Om någon sorts behandling krävs före användning bör restprodukten anses vara avfall, åtminstone fram tills den behandlingen är utförd så länge den inte inryms i "normal industriell praxis". Till exempel modifiering av storlek eller form genom mekanisk bearbetning kan vara en sådan bearbetning som är normal i industriell praxis, och inte gör att materialet är att anse som avfall. En separering av icke-användbara komponenter eller farliga komponenter bör oftast anses vara en avfallshantering. Denna tolkning görs av kommissionen på grund av att vissa behandlingar som kan medföra risker för miljön eller människors hälsa, bör behandlas under avfallslagstiftningen i enlighet med försiktighetsprincipen.

Som exempel kan nämnas Palin Granit-fallet där EU-domstolen fastställde att överblivna stenmassor som behövde viss behandling före användning, ansågs vara avfall. När stenen kunde användas direkt som backfilling ansågs den däremot inte vara avfall. EG-domstolen har slagit fast att om en ytterligare återvinningsprocess krävs före återanvändningen är det ett tecken på att materialet är ett avfall till dess att processen avslutats, även om den senare användningen är säkerställd (Avesta Polarit).

Normal industriell praxis kan t.ex. vara tvättning, torkning, homogenisering, kvalitetskontroll, uppblandning och liknande. Att sådana moment ingår i produktionsprocessen eller behövs för fortsatt användning utesluter alltså inte att materialet kan vara en biprodukt. Hur färdigt ett material är för fortsatt bruk kan behöva bedömas i det enskilda fallet. Då de återvinningsförfaranden som finns i bilaga 2 till avfallsförordningen (2011:927) även kan användas för att producera en viss produkt bör dessa inte användas för att dra slutsatser om vad som är normal industriell praxis.

Ämnet eller föremålet ska produceras som en integrerad del i en produktionsprocess

Processen där biprodukten genereras ska vara en integrerad del av en produktionsprocess. Om däremot ett material lämnar platsen där det tillverkades för ytterligare behandling, kan det vara en indikation på att sådana behandlingar inte längre är del i samma produktionsprocess. Däremot behöver man som beskrivits ovan också väga in att en viss bearbetning kan ske om den faller in under normal industriell praxis, oberoende om denna bearbetning sker på platsen där biprodukten uppstår eller där den används. EU-kommissionens tolkning av begreppet tillverkningsprocess pekar mot att de processer som avses är sådana med en mer industriell framställning av enheter med hjälp av mekanisk eller kemisk kraft och där råmaterial eller sekundära material används. Kommissionen har på fråga från Naturvårdsverket angett att de inte anser att tunneldrivning och vägbyggen kan utgöra sådana tillverkningsprocesser som avses.

Några stödfrågor finns som kan användas för att bedöma om ett ämne eller ett föremål är producerat som en integrerad del i en produktionsprocess:

  • Vad behövs för att förbereda materialet för vidare användning och i vilken omfattning?
  • Hur integrerade är dessa behandlingar i den huvudsakliga tillverkningsprocessen?
  • Är behandlingarna som behövs, normal industriell praxis, också en integrerad del i en tillverkningsprocess?
Den fortsatta användningen ska vara laglig

Att den fortsatta användningen ska vara laglig innebär att ämnet eller föremålet ska uppfylla alla relevanta produkt-, miljö- och hälsoskyddskrav för den specifika användningen och inte leda till allmänt negativa följder för miljön eller människors hälsa.

Kriteriet kan relativt enkelt utvärderas. Det kan indikeras t.ex. genom att ett material eller ett föremål lever upp till de tekniska specifikationer som är relevanta för dess fortsatta användning. Om det saknas tekniska specifikationer för materialet, är det generellt sett tillåtet att använda om det inte finns specifika förbud.

Det finns också situationer då en fortsatt användning inte är laglig. Det kan handla om att materialet eller föremålet inte lever upp till de tekniska specifikationer för produkten som krävs för att det ska vara användbart. Ett exempel är sten och grus som inte lever upp till de tekniska specifikationer som finns för användningen av sådant material för vägkonstruktion. Ett annat exempel är då materialet är förbjudet att använda eller ska bortskaffas eller återvinnas som avfall genom tvingande åtgärder. Exempel är material som förorenade med POPs-ämnen (som ska behandlas i enlighet med artikel 7 i förordning om långlivade organiska föroreningar).

Det krävs också en utvärdering för att säkerställa att användningen av restprodukten inte leder till allmänt negativa följder för miljön eller människors hälsa. Därvid ska vägas in att användningen av primära råmaterial kan orsaka vissa miljö- och hälsorisker. En indikation på det kan fås genom att överväga om användandet och behandlingen av restprodukten under avfallslagstiftningen skulle förebygga oönskade effekter på miljö och hälsa.

Regler för avfall

Om restprodukten klassas som ett avfall, gäller som huvudregel avfallsförordningen. Det finns dock ett antal undantag vilka anges i 11 § avfallsförordningen. Avfallsförordningen ska t.ex. inte tillämpas på förorenad jord som inte grävts ut, utvinningsavfall, utrangerade explosiva varor m.m. Det finns också ett undantag för animaliska biprodukter och därav framställda produkter.

Det är viktigt att hålla isär animaliska biprodukter från begreppet biprodukter. Animaliska biprodukter regleras i en särskild EU-förordning. I vissa fall omfattas trots allt animaliska biprodukter av avfallsförordningen och det är när de klassas som avfall och är avsedda för förbränning, deponering eller biogas- eller komposteringsanläggning.

avfall-biprodukt-mb-15-1-b.png

Det är viktigt att komma ihåg att de undantag som finns från avfallsförordningens tillämpningsområde (11 §) enbart innebär att man är undantagen från reglerna i avfallsförordningen. Materialet klassas trots det fortfarande som avfall enligt 15 kap 1 § miljöbalken. Andra regelverk som omfattar avfall gäller fortfarande, t.ex. omfattas man av bestämmelserna om avfall i miljöprövningsförordning (2013:251) och förordning (2013:253) om förbränning av avfall.

Regler för biprodukt

Om restprodukten klassats som en biprodukt, gäller inte avfallsregelverket. Det är viktigt att komma ihåg att man aldrig kan falla in under både avfallsregler och produktregler. En restprodukt är alltså antingen avfall eller inte avfall. Biprodukter faller in under samma regelverk som om det hade gällt nytillverkade produkter och då kan till exempel kemikalielagstiftningen som Reach och CLP vara tillämplig.

Om Reach och CLP på Kemikalieinspektionens webbplats 

Om biprodukten hanteras internt inom en verksamhet är den dock undantagen från vissa delar av kemikalielagstiftningen. I Reach artikel 2.7 b) och bilaga V beskrivs att biprodukter är undantagna från registreringsplikt förutsatt att de inte importeras eller släpps ut på marknaden. I Europeiska Kemikaliemyndighetens (ECHAs) vägledning till bilaga V hänvisas till definitionen av biprodukt i avfallsdirektivet vilket bör innebära att biprodukt definieras på samma sätt enligt båda lagstiftningarna.

När det gäller vad det innebär att släppa ut något på en marknad så finns följande definition i Reach artikel 3 punkt 12:

"utsläppande på marknaden: leverans eller tillhandahållande till tredje part, mot betalning eller kostnadsfritt. Import skall anses innebära utsläppande på marknaden."

Om du som verksamhetsutövare är osäker på om klassningen av din restprodukt som en biprodukt är korrekt, bör en avstämning göras med tillsynsmyndigheten (kommun eller länsstyrelse). Huruvida klassningen är korrekt kan kontrolleras av tillsynsmyndigheten inom ramen för tillsynen. Om en tillsynsmyndighet delar verksamhetsutövarens bedömning behöver tillsynsmyndigheten inte fatta något särskilt beslut i frågan. Om tillsynsmyndigheten däremot har invändningar mot klassificeringen bör det hanteras inom ramen för ett föreläggande.

En restprodukt kan som ovan nämnts leva upp till kriterierna för biprodukter under en viss period, men längre fram åter behöva klassas som avfall. Ett exempel på det är då man haft avsättning under en viss tid, men detta sedan förändras. Det är därför inte lämpligt att genom dom eller beslut slutligt avgöra om en restprodukt är en biprodukt.

Om vägledningen

Den här vägledningen är tänkt som en hjälp för att fastställa om en restprodukt ska klassas som en biprodukt eller avfall. En sådan klassificering är avgörande för vilka regler som gäller för hantering av restprodukten. För biprodukter gäller inte avfallslagstiftningen. Användning och hantering regleras då i produktlagstiftning som t.ex. Reach och förordningen om klassificering, märkning och förpackning (CLP).

Det finns inga uttömmande listor på vad som är en biprodukt, utan ett beslut måste alltid fattas i det enskilda fallet. Kommissionen har tagit fram ett par dokument som ger viss vägledning. Länk till kommissionens vägledning och övriga dokument och länkar finns i fliken lagstiftning.

restprodukter-avfall-biprodukter.jpg