Vägledning

Specifik miljöbedömning – kapitel 6 miljöbalken

Byggnadskranar.

Artskydd i strategisk miljöbedömning

Vägledning om hur skyddade arter bör hanteras i miljöbedömningar för verksamheter och åtgärder. Skyddade arter kräver ett särskilt fokus.

Sidan vänder sig till

Myndigheter, länsstyrelser, kommuner, konsulter och andra aktörer som berörs av specifik miljöbedömning enligt kapitel 6 miljöbalken.

Bra att veta

Naturvårdsverket vägleder om miljöbedömningar enligt kapitel 6 miljöbalken samt miljöbedömningsförordningen (2017:966). Läs mer under avsnittet omfattning och struktur.

Om vägledningen

Här finns vägledning om hur arter som är skyddade genom 8 kap. miljöbalken, och den tillhörande artskyddsförordningen (2017:845), bör hanteras i miljöbedömningar för verksamheter och åtgärder enligt 6 kap. miljöbalken.

Bestämmelser

I 6 kap. 2 § miljöbalken finns definitioner av vad som avses med miljöeffekter. Bestämmelsen är gemensam för strategisk miljöbedömning (planer och program) och för specifik miljöbedömning (verksamheter och åtgärder). I punkten 2 anges "djur- eller växtarter som är skyddade enligt 8 kap., och biologisk mångfald i övrigt".

Uttrycket biologisk mångfald är brett omfattar bland annat växt- och djurliv, ekosystem och genetisk variation. Praxisavseende både planer och program och verksamheter och åtgärder visar att arter och livsmiljöer som skyddas enligt EU:s art- och habitatdirektiv3 samt fågeldirektivet4, behöver uppmärksammas när miljöeffekter på biologisk mångfald ska bedömas. Att dessa arter och livsmiljöer ska ges särskilt fokus följer också av artikel 3 i MKB-direktivet i dess lydelse enligt ändringsdirektivet5. Naturvårdsverket anser därför att 6 kap. 2 § andra punkten miljöbalken bör läsas som att särskilt fokus ska ges både

  • de arter och de livsmiljöer som alla medlemsländer pekar ut Natura 2000-områden för, även om arterna och livsmiljöerna förekommer utanför Natura 2000-områden, och
  • de arter som skyddas av artskyddsbestämmelserna i 8 kap. miljöbalken och artskyddsförordningen.

I den svenska lagstiftningen genomförs art- och habitatdirektivet och fågeldirektivet dels i 7 kap. miljöbalkens Natura 2000-bestämmelser och dels i 8 kap. miljöbalkens artskyddsbestämmelser med tillhörande förordningar. De livsmiljöer som enligt EU-rätten ska ges särskilt fokus vid bedömning av miljöeffekter finns i bilaga 4 till förordning om områdesskydd. Arter som ska ges särskilt fokus enligt EU-rätten är de som är markerade med S6 och B7 eller N8 i bilaga 1 till artskyddsförordningen (se slutnoter för förklaringar av de olika bokstäverna står för). 

Miljöbedömningens syfte ur artskyddsperspektiv

Artskyddsfrågor behöver hanteras i miljöbedömningar som görs enligt 6 kap. miljöbalken. Miljöeffekter för skyddade arter ska identifieras, bedömas och beskrivas. Syftet med miljöbedömningar är att integrera miljöaspekter i planering och beslutsfattande så att en hållbar utveckling främjas. Sett till skyddade arter kan miljöbedömningen förenklat sägas syfta till att bibehålla och stärka förutsättningar för skyddade arters fortlevnad. Genom att redan tidigt arbeta aktivt med att identifiera och bedöma miljöeffekter för arter och att utifrån det anpassa planen eller programmet minskar risken för att konflikter med artskyddsbestämmelserna ska uppkomma.

Artskyddsbestämmelserna är förbudslagstiftning – hantera därför artskydd tidigt

Artskyddet i fridlysningsbestämmelserna i 4-15 §§ artskyddsförordningen innebär förbud mot att genomföra vissa åtgärder. Av rättspraxis9 på området framgår att frågan om skyddade arter ska komma in tidigt i planerings- och prövningsprocesser för att säkra att det finns möjlighet att bedöma om utformningen av planen eller programmet är lämplig samt om det är möjligt att vidta tillräckliga skyddsåtgärder och försiktighetsmått som gör att planen eller programmet kommer att kunna godkännas.

  • I första hand bör lokaler med skyddade arter undvikas.
  • I andra hand ska åtgärder genomföras för att helt ta bort eller åtminstone minska negativa effekter för de skyddade arterna.

En plan eller program ska inte godkännas om planen eller programmet inte väntas kunna genomföras utan att ett artskyddsförbud bryts och dispensmöjlighet saknas. Dispens kan enbart ges om kriterierna i artskyddsförordningen är uppfyllda. En dispens är ett undantag från förbudet. Enligt praxis från EU-domstolen10 ska förbuden bedömas strikt och utrymme saknas att utöka undantagsmöjligheterna.

Vilka djur- eller växtarter är skyddade enligt 8 kap. miljöbalken?

Med arter som skyddas enligt 8 kap. miljöbalken menas främst arter som skyddas enligt 8 kap. 1-2 §§ miljöbalken, det vill säga arter som skyddas av 4, 6, 7, 8, 9 §§ artskyddsförordningen. Det är:   

  1. djur och växter som i artskyddskyddsförordningens bilaga 1 är markerade med S samt ett N eller n, 
  2. djur och växter i bilaga 2 i artskyddsförordningen, och
  3. alla naturligt förekommande fåglar i Sverige.

Första punkten täcker in de arter som skyddas av art- och habitatdirektivets bestämmelser i artikel 12 och 13. Här ingår även andra arter som skyddas enligt en svensk bedömning eller till följd av andra internationella överenskommelser. De är markerade med ”n” (för närvarande endast järv och myskoxe). Markeringen med ett S anger att arten förekommer i Sverige och att förekomsten inte är tillfällig.

Av andra punkten, djur och växter i artskyddsförordningens bilaga 2, framgår vilka arter som bedömts behöva ett skydd utifrån ett rent svenskt perspektiv. En bedömning har gjorts av att det finns en risk att arten kan försvinna eller utsättas för plundring.

Angående den tredje punkten omfattas alla naturligt förekommande fågelarter i Sverige av skyddsbestämmelserna i 4 § artskyddsförordningen. Om rödlistade fågelarter eller fågelarter som är markerade med B i bilaga 1 till artskyddsförordningen förekommer i påverkansområdet för en plan eller ett program bör effekter för dessa arter alltid identifieras, bedömas och beskrivas i miljöbedömningen. Även effekter på arter som är särskilt känsliga för det som planen eller programmet medger bör beskrivas. Ett exempel är arter som är särskilt känsliga för vindkraft (se Naturvårdsverkets rapport 6467, Vindkraftens effekter på fåglar och fladdermöss). När det gäller övriga fågelarter behöver en bedömning göras från fall till fall om effekter bör beskrivas. Risken för att övriga fågelarters populationer ska påverkas i ett område, så att deras bevarandestatus inte längre är gynnsam, är generellt sett begränsad.

Vad en miljöbedömning ska ge svar på gällande skyddade arter

Enligt praxis11 behöver miljöbedömningen göra det möjligt att bedöma om planen eller programmet är förenlig med artskyddsförordningen. Miljöbedömningen behöver svara på följande frågor (A-C) kopplat till artskyddsförordningen:

  1. Utlöses något av förbuden i 4, 6, 7, 8, eller 9 §§ artskyddsförordningen?
  2. Finns förutsättningar att lokalisera det som planen eller programmet medger så att förbuden inte utlöses eller finns försiktighetsmått och skyddsåtgärder som kan hindra att förbuden utlöses? (Se 2 kap. 3 och 6 §§ miljöbalken)
  3. Finns förutsättningar för att lämna dispens enligt aktuell dispensparagraf (14 eller 15 §§ artskyddsförordningen)?

Som tidigare har nämnts behöver frågan om skyddade arter komma in tidigt i processer för framtagande av planer eller program. Redan under undersökning om beslut om betydande miljöpåverkan behöver effekter rörande skyddade arter identifieras, bedömas och beskrivas i samrådsunderlag. Dels för att det generellt sett är lättare att undvika konflikter med artskyddsbestämmelserna ju tidigare frågan hanteras och dels för att underlag kring skyddade arter bör beaktas vid beslut om betydande miljöpåverkan.

För att miljöbedömningen ska ge svar på frågeställningarna A-C ovan anser Naturvårdsverket att åtminstone följande behöver tas fram, beaktas och presenteras under miljöbedömningen.

A.

  1. Vilka skyddade arter, som kan påverkas, bedöms kunna finnas i påverkansområdet (information kan finnas på Artportalen, på universitet eller till exempel hos fågelklubbar, entomologiska eller botaniska föreningar)
  2. Kompletterande nya inventeringar om nödvändigt (se manual för metoder, länk nedan). 
  3. Arternas bevarandestatus i området och i landet (länk till statusrapport nedan) samt en jämförelse av de skyddade arternas bevarandestatus före genomförandet av planen eller programmet och hur den kan komma att påverkas av planen eller programmets genomförande.
  4. Bedömning om de skyddade arternas fortplantningsområden eller viloplatser kan påverkas på ett sådant sätt att den kontinuerliga ekologiska funktionen de har för arten inte kan upprätthållas. Även långsamma försämringar ska bedömas och kumulativa effekter beaktas. Det kan till exempel finnas annan pågående eller planerad markanvändning som riskerar att påverka samma skyddade arts population. Bedömningen ska avse de samlade (kumulativa) effekterna för arten. Läs mer om kumulativa effekter på separat webbsida och läs mer om bedömningar i Artskyddshandboken, del 1.

 Länkar:

Mer om inventeringsmetoder

Kumulativa effekter

Artskyddshandboken, del 1

I webbvägledningen om GIS i miljöbedömningar finns exempel på analyser som  kan vara relevanta när det gäller att bedöma och beskriva effekter för arter.

Geografisk information i miljöbedömningar

B.

  1. En redogörelse för om det finns andra alternativa lokaliseringar som påverkar skyddade arter mindre och som kan uppfylla syftet med planen eller programmet samt en redogörelse varför alternativen har valts bort.
  2. Beskrivning av vilka försiktighetsmått samt vilka skyddsåtgärder som kan vidtas för att mildra den negativa effekten av genomförandet av planen eller programmet och vilken effekt de har, det vill säga vilka miljöeffekter för arten förväntas med planerade försiktighetsmått och skyddsåtgärder.

C.

  1. En redogörelse för om det finns andra alternativ där syftet med planen eller programmet nås och som påverkar arten mindre samt motivering varför alternativen har valts bort.
  2. Arternas bevarandestatus i området och i landet samt en jämförelse med den status de skyddade arterna har före planen och hur den kan komma att påverkas av genomförandet av planen eller programmet. (läs mer i senaste statusrapporten, se länk ovan under A)
  3. Endast för dispens enligt 14 §: En redogörelse för varför något av skälen i 14 § punkten 3 i AF är tillämpliga för de planerade verksamheterna eller åtgärderna i en plan eller ett program.

Skyddade arter och betydande miljöpåverkan

Vid en undersökning om en plan eller program kan antas innebära betydande miljöpåverkan behöver påverkan på skyddade arter ingå i bedömningen. Miljöbedömningsförordningen 5 § 9 lyder:

Vid en undersökning enligt 6 kap. 6 § miljöbalken ska identifieringen av omständigheter som i det enskilda fallet talar för eller emot en betydande miljöpåverkan utgå ifrån påverkan på områden eller natur som har erkänd skyddsstatus nationellt, inom Europeiska unionen eller internationellt.

Arter som är markerade med N eller B i artskyddsförordningen, ska enligt Naturvårdsverkets bedömning antas omfattas av bestämmelsen ovan (miljöbedömningsförordningen 5 § 9).

Naturvårdsverket bedömer att om en plan eller ett program riskerar att innebära miljöeffekter som kan aktualisera förbud enligt 4 och 7 §§ artskyddsförordningen trots föreslagna försiktighetsmått och skyddsåtgärder borde det i många fall finnas anledning att besluta att verksamheten kan antas innebära betydande miljöpåverkan. Om en art som inte har en gynnsam bevarandestatus bedöms påverkas på ett sätt som inte är obetydligt bör det i ännu högre grad vara en grund för beslut om betydande miljöpåverkan. En bedömning behöver göras i varje enskilt fall.

Påverkan på arter som skyddas av 6, 8 eller 9 §§ artskyddsförordningen bör normalt inte bedömas som en betydande miljöpåverkan i sig.

Invasiva främmande arter i miljöbedömning

Invasiva främmande arter är arter som människan avsiktligt eller oavsiktligt har flyttat till ett nytt område och där de snabbt sprider sig och orsakar skada. Invasiva främmande växter och djur är ett stort hot mot biologisk mångfald i världen. De skapar också ekonomiska problem för samhället och enskilda, exempelvis odlare, och de kan sprida sjukdomar till människor och djur.

I 8 kap. 3 § miljöbalken hänvisas till EU-förordning nr 1143/201412 där det finns bestämmelser om invasiva främmande arter. Bestämmelserna handlar om åtgärder för att förebygga introduktion och spridning av invasiva främmande arter och för att minimera, mildra och avhjälpa sådana arters negativa effekter på den biologiska mångfalden.

Invasiva arter som listats av EU eller av Sverige bör i miljöbedömningar hanteras så att den som upprättar planen eller programmet identifierar, bedömer och beskriver vilka effekter genomförandet av planen eller programmet kan få på introduktion, spridning och bekämpning av invasiva främmande arter. Läs mer om vilka arter som har listats av EU eller Sverige som invasiva främmande arter.

Praxis

Här redovisar vi ett urval av praxis från svensk rätt som ger ledning kring identifiering, bedömning och beskrivning av effekter på arter skyddade enligt artskyddsförordningens fridlysningsregler.

Redovisning i miljökonsekvensbeskrivning

Regeringsrätten13 upphävde regeringens beslut i ett ärende om antagande av detaljplan eftersom miljökonsekvensbeskrivningen (MKB:n) inte behandlat exploateringens konsekvenser för fridlysta arter som obestritt uppgivits förekomma inom planområdet.

Av domskälen framgår bl.a. att ett effektivt genomförande av habitatdirektivets bestämmelser om artskydd förutsätter att det eventuella behovet av att ta hänsyn till fridlysta arter och deras fortplantnings- och viloplatser klarläggs i sådan tid att det kan beaktas såväl i planprocessen som i följande ärenden om bygglov i enlighet med planen. För att en MKB ska kunna möjliggöra en samlad bedömning av de planerade åtgärdernas inverkan på bland annat miljön måste MKB:n i förekommande fall behandla även förekomsten av skyddade arter och det eventuella behovet av hänsynstagande till deras fortplantnings- och viloplatser samt förutsättningarna för eventuell dispens från artskyddsföreskrifterna. Regeringsrätten fann mot bakgrund av de obestridda uppgifterna om förekomst av fridlysta arter inom planområdet, att MKB:n även skulle ha belyst exploateringens konsekvenser för sådana arter. Regeringsrätten konstaterade att den föreliggande MKB:n inte hade möjliggjort en samlad bedömning av de planerade åtgärdernas inverkan på fridlysta arter och deras fortplantnings- och viloområden. Underlaget för beslutet om detaljplanen hade därmed varit bristfälligt.

Artskyddsförordningen en precisering av de allmänna hänsynsreglerna

Mark- och miljööverdomstolen (MÖD) fann i ett mål14 att artskyddsförordningen ska ses som en precisering av vad som kan följa av de allmänna hänsynsreglerna när det gäller skydd av arter. En del i prövningen blir då att med tillämpning av relevanta fridlysningsbestämmelser i artskyddsförordningen, bedöma hur de skyddade arterna påverkas av den planerade verksamheten. Genom att föreskriva villkor om försiktighetsmått och skyddsåtgärder kan prövningen leda fram till att verksamheten inte kommer i konflikt med fridlysningsbestämmelserna och att det därför inte blir aktuellt med dispensprövning.

Risk för påverkan på en arts bevarandestatus i området för verksamheter och åtgärder med annat syfte

Mark- och miljööverdomstolen ansåg i ett mål15 att i fråga om verksamheter där syftet uppenbart är ett annat än att döda eller störa djurarter är det rimligt att det krävs en risk för påverkan på den skyddade artens bevarandestatus i området för att utlösa förbuden i 4 § 1 och 2 artskyddsförordningen. Domstolen gjorde samma bedömning för 8 § artskyddsförordningen. Observera att för förbudet i 4 § 4 ska detta angreppssätt inte användas. Där är det områdets kontinuerliga ekologiska funktion som ska upprätthållas.

Naturvårdsverket bedömer att arbetssättet för 4 § 1 och 2 rimligen även gäller 4 § 3 samt 7 och 9 §§. Förutsättningen för bedömningen för om verksamheter såsom täkter, skogsbruk, nya byggnader etc. bedöms utlösa förbuden ska alltså ske genom en bedömning om artens bevarandestatus i området riskerar att påverkas negativt. För att kunna göra den bedömningen behöver även kumulativa effekter inkluderas, särskilt för verksamheter som samtidigt sker på flera håll i ett område. Bedömningen om hur arten påverkas bör ske genom sammanställning av befintlig kunskap och/eller insamling av den kunskap som behövs i form av inventering för att få underlag för bedömningen av hur den sökta åtgärden kan påverka den skyddade artens bevarandestatus. Mer kunskap bör krävas för hotade arter.

 


1 Artskyddsförordning (2007:845)
2 Till exempel RÅ 2005 ref 44, MÖD 2013:13 ”Boge” och MÖD 2016:1 ”Klinthagen”
3 Rådets direktiv 92/43/EEG av den 21 maj 1992 om bevarande av livsmiljöer samt vilda djur och växter
4 Europaparlamentets och rådets direktiv 2009/147/EG av den 30 november 2009 om bevarande av vilda fåglar
5 Artikel 3.1 b
6 S: Arten förekommer i Sverige, i fråga om fåglar genom att sådana fåglar häckar regelbundet eller i betydande antal rastar i Sverige, och i fråga om andra arter genom att det i Sverige finns en population som inte är helt tillfällig.
7 B: Arten har enligt fågeldirektivet eller art- och habitatdirektivet ett sådant unionsintresse att särskilda skyddsområden (fågeldirektivet) eller bevarandeområden (art- och habitatdirektivet) behöver utses. Arten finns upptagen i bilaga 1 till fågeldirektivet eller bilaga 2 till art- och habitatdirektivet.
8 N: Arten kräver noggrant skydd enligt art- och habitatdirektivet. Arten finns upptagen i bilaga 4 till art- och habitatdirektivet.
9 Till exempel RÅ 2005 ref 44
10 EU-domstolen C-103/00, Caretta caretta
11 Till exempel RÅ 2005 ref 44
12 Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 1143/2914 av den 22 oktober 2014 om förebyggande och hantering av introduktion och spridning av invasiva främmande arter
13 RÅ 2005 ref 44 ”Kullaberg”
14 MÖD 2013:13 ”Boge”
15 MÖD 2016:1 ”Klinthagen”

Mer information