Alla de delar av miljön som listas i 6 kap. 2 § miljöbalken är inte relevanta att beskriva och bedöma för alla verksamheter eller åtgärder, planer och program. Det är därför viktigt att göra en lämplig avgränsning så att miljöbedömningen fokuseras till de miljöaspekter som är relevanta. Detta görs i undersökningen om betydande miljöpåverkan och genom avgränsningssamrådet.
Vägledningen nedan handlar om de fall där befolkning och hälsa bedöms vara relevanta miljöaspekter att bedöma.
Bestämmelser
Effekter på befolkning och människors hälsa ingår i definitionen av miljöeffekter i 6 kap. 2 § miljöbalken. I författningskommentarerna, i Prop. 2016/17:200 Miljöbedömningar sidan 185, anges att befolkning och människors hälsa ska sättas i samband med de andra uppräknade delarna av miljön. Det rör sig om miljörelaterade hälsofrågor (t.ex. trafikbuller och luftföroreningar). Miljöeffekter omfattar effekter på hälsan hos en befolkning samt fördelningen av dessa effekter inom befolkningen. I förhållande till verksamheter och åtgärder är kopplingen till befolkning ny och tillgodoser krav i artikel 3 i MKB-direktivet i dess lydelse enligt ändringsdirektivet.
Strategisk miljöbedömning
Vid en bedömning av om planen eller programmet utgör betydande miljöpåverkan ska riskerna för människors hälsa eller för miljön till följd av allvarliga olyckor eller andra omständigheter vägas in. (miljöbedömningsförordningen § 5)
Specifik miljöbedömning
Vid en bedömning av om verksamheten eller åtgärder utgör betydande miljöpåverkan ska risker för människors hälsa vägas in (enligt miljöbedömningsförordningen § 11).
Begreppen hälsa och folkhälsa
Följande definitioner är hämtade från Folkhälsomyndighetens rapport om definitioner, mål, ramverk och uppföljningssystem för miljörelaterad hälsa, En sammanställning inom ramen för Miljömålsrådet 14 september 2018, Folkhälsomyndigheten
Definition av hälsa:
”Hälsa är ett tillstånd av fullständigt fysiskt, psykiskt och socialt välbefinnande och inte bara frånvaro av sjukdom eller svaghet."
Definition av folkhälsa:
"Uttryck för befolkningens hälsotillstånd, som tar hänsyn till såväl nivå som fördelning av hälsan. En god folkhälsa handlar således inte bara om att hälsan bör vara så bra som möjligt, den bör också vara så jämlikt fördelad som möjligt."
Mål för folkhälsa
Det nationella målet för folkhälsopolitiken är att:
”skapa samhälleliga förutsättningar för en god och jämlik hälsa i hela befolkningen och att sluta de påverkbara hälsoklyftorna inom en generation”
Delmål för hälsa i generationsmålets delmål:
”Människors hälsa utsätts för minimal negativ miljöpåverkan samtidigt som miljöns positiva inverkan på människors hälsa främjas”
Andra viktiga mål för hälsa är folkhälsans 8 målområden som du kan läsa mer om på Folkhälsomyndighetens hemsida.
En miljöbedömning kan bidra till målen genom att främja och förbättra förhållanden som råder idag och som påverkar människors hälsa negativt. Därför är det av stor vikt att förslag till åtgärder och markanvändning som föreslås ska bidra positivt till olika miljömål och mål om människors hälsa. En miljöbedömningsprocess ska inte bara undvika faktiska negativa konsekvenser för människors hälsa utan också främja positiva effekter. Det kan handla om alternativa lösningar som kan bidra till att det finns tillgång till bostadsnära natur, friluftsliv, goda ljudmiljöer, tillräckligt stora skolgårdar för barns utveckling, gång- och cykelvägar, frisk luft etc.
Hälsopåverkan i olika grupper i befolkningen
Hälsan är ojämlikt fördelad i befolkningen. Vissa grupper i befolkningen har av olika skäl sämre förutsättningar för god hälsa och är därför också känsligare för ytterligare påverkan. Det innebär att en miljöbedömning kan behöva belysa hur konsekvenser för hälsan kan se olika ut för olika grupper i befolkningen
När det gäller beskrivning och bedömning av befolkning och hälsa görs ingen skillnad i författningskommentarerna om det är en strategisk eller en specifik miljöbedömning. I all miljöbedömning bör hälsa integreras i planeringsprocessen för att förebygga negativa konsekvenser. Däremot kan det beroende på detaljeringsgraden för den aktuella verksamheten eller planen/programmet finnas en skillnad i vilket underlag som är rimligt att begära i dessa frågor.
I strategiska planer kan hälsoaspekter behöva bedömas genom att arbeta med mål under processen och inom ramen för alternativgenerering. I redovisningen i miljökonsekvensbeskrivningen behöver det synliggöras var det uppstår konflikter och oönskade miljöeffekter till följd av planeringen och förslag på åtgärder för att motverka dessa. I miljöbedömningen behöver hänsyn tas till att det råder ojämlikhet i hälsa i befolkningen till följd av att olika grupper i samhället har systematiskt olika livsvillkor och levnadsvanor. Det är viktigt att analysera och synliggöra sådana skillnader för att kunna bedöma graden av påverkan på exempelvis, barn, äldre och socioekonomiskt svaga, och för att kunna bidra till att öka jämlikheten i hälsa.
Frågor som är aktuella att ställa och besvara i den strategiska miljöbedömningen är:
- Får åtgärden olika konsekvenser för olika grupper i befolkningen?
- Är det samma grupper i befolkningen som drabbas av flera olika typer av miljöpåverkan?
I en tillståndsansökan för en verksamhet/åtgärd handlar hälsoaspekterna ofta om att beskriva lokala effekter från verksamheten. Exempelvis kan det innebära att man beskriver hur tillgängligheten påverkas till ett närliggande rekreationsområde av ett förslag till åtgärd eller hur bullerstörning och luftföroreningar drabbar de närboende. Sådan typ av påverkan kan ha särskilt stor betydelse för vissa grupper i befolkningen som exempelvis barn, kroniskt sjuka eller personer med funktionsvariation.
I ett rättsfall i Mark- och miljööverdomstolen (MÖD 2017:29), uppges att även den psykiska oro som en åtgärd kan ge upphov till ska beaktas i miljökonsekvensbeskrivningen.
Hälsa och befolkning i bedömning av betydande miljöpåverkan
Enligt miljöbedömningsförordningen (§ 5 resp. 11) ska risker för människors hälsa vägas in vid bedömning av om en verksamhet utgör betydande miljöpåverkan för både planer och program samt för verksamheter och åtgärder.
När beskrivning och bedömningen av miljöpåverkan görs av en planerad åtgärd eller förändrad markanvändning ska det vara möjligt att förstå de faktiska konsekvenserna för enskilda människor eller för olika grupper i befolkningen. Det innebär att det inte räcker att endast redovisa hur och om olika riktlinjer eller mål klaras även om dessa ger ett bra underlag till att bedöma konsekvenserna. Miljöbedömningsprocessen och miljökonsekvensbeskrivningen bör därför präglas av att vara transparent och tydliggöra hur olika delar av befolkningen påverkas i olika hög grad av olika alternativ och förslag till lösningar.
Exempelvis räcker det inte med att redovisa att bostäder på en viss plats, eller planer för en ny väg innebär att riktvärden för buller klaras, eftersom vissa riktlinjer tillåter sådana bullernivåer som kan vara skadliga och innebära negativ påverkan på människors hälsa.
Miljöbedömningen ska bedöma och redovisa vilka konsekvenserna blir av att människor utsätts för en viss bullernivå till följd av placeringen av bostäderna eller från den planerade vägen. Dessutom kommer vissa befolkningsgrupper att påverkas i högre grad av höga bullervärden till följd av andra faktorer som gör att de är extra sårbara. Det kan röra sig om att de också utsätts för annan påverkan som luftföroreningar, brist på grönområden och goda ljudmiljöer för återhämtning, vilket är exempel på kumulativ påverkan (länk till kumulativa effekter).
Miljöbedömningens roll är att redovisa vilka konsekvenser en plan eller en verksamhet ger upphov till för hälsan i befolkningen och för olika grupper i befolkningen.
Hälsa och befolkning under miljöbedömningsprocessen
Nedan följer förslag på frågor som kan ställas i undersökningen om betydande miljöpåverkan och under miljöbedömningsprocessen för att bidra till att påverkan på olika aspekter av hälsa finns med i bedömningen.
Undersökning om betydande miljöpåverkan
- Påverkar planen/programmet förutsättningar för människors hälsa? Positivt/negativt? På kort/medellång/lång sikt? Direkt/indirekt?
- Finns det delar av befolkningen som i högre grad har ohälsa eller kan förväntas bli extra utsatta till följd av planen/verksamheten?
- Kommer planen/programmet eller verksamheten att påverka strukturer och miljöer som är extra värdefulla för att bidra positivt till människors hälsa, exempelvis grönska för temperaturreglering i täta stadsmiljöer, närhet till rekreation, gång- och cykelvägar?
Avgränsning
- Vilka är de bästa metoderna, verktygen och perspektiven för att kunna förstå och bedöma centrala frågor kopplade till hälsa och befolkning i den här miljöbedömningen?
- Inför avgränsningssamråd, vilka är de centrala myndigheterna och aktörerna med intresse för folkhälsoaspekter och hur kommer de att involveras i processen? Vilket underlag behöver de inför samrådet så att deras kunskap kan komma till bäst nytta?
- Vilka tidshorisonter är centrala att beakta i den här planen/programmet eller verksamheten/åtgärden? I vilka faser kommer påverkan att vara störst? I byggskedet, under driften eller långsiktigt?
- Hur ser sammanhanget ut för hälsofrågor i den här planen/programmet eller verksamheten? Vilka belastningar finns och behöver minska?
- Vilka är målen? Hur kan förslaget bidra till att nå målen för hälsa?
- Vad i planen/programmet eller verksamheten är det som i huvudsak genererar positiv/negativ påverkan på människors hälsa?
Alternativ
- Hur minskar alternativet/förslaget befintlig negativ påverkan på hälsa? Hur förebygger förslaget ytterligare negativa hälsoeffekter?
- Vilka alternativ kan hantera och/eller förebygga effekter?
- Hur påverkar förslaget hälsoaspekter för redan utsatta befolkningsgrupper?
- Finns det alternativ som ger synergier och undviker målkonflikter
- Vilket/vilka alternativ kan bidra till uppfyllelse av de folkhälsopolitiska målområdena? Hur kan positiva effekter på hälsan säkerställas och maximeras?
Samråd
- Inbjuder samrådsunderlaget till diskussion om svåra ställningstaganden och möjlighet att bidra med exempelvis lokal kunskap?
- Är samrådet inkluderande och tillgängligt för alla?
Miljökonsekvensbeskrivning
Miljökonsekvensbeskrivningen bör innehålla:
- Aktuella och relevanta förhållanden när det gäller hälsoläget och vad det kan förväntas innebära inom planens/programmets eller verksamhetens geografiska område.
- En redovisning av vilka metoder och förutsättningar som använts vid bedömningen av hälsoläget och för att bedöma konsekvenser, i synnerhet för förutsättningarna för jämlik hälsa
- En beskrivning hur osäkerheter har hanterats i bedömningen
- Ett underlag som möjliggör att ett relevant och effektivt samråd kan hållas
- En beskrivning av hur planen eller programmet bidrar till och/eller motverkar det nationella målet för folkhälsopolitiken om en god och jämlik hälsa (se länk nedan) samt relevanta lokala, regionala, nationella och internationella hälsorelaterade samhällsmål
- Alternativ som bidrar till att uppfylla hälsomål och miljömål
- En redovisning av hur planen/programmets eller verksamhetens hälsopåverkan ska följas upp
Särskild handling ska innehålla (avser strategisk miljöbedömning, kap 6 §12)
- hur hälsoaspekter har integrerats i planen/programmet eller i verksamheten
- hur hänsyn har tagits till miljökonsekvensbeskrivningen och inkomna synpunkter,
- vilka skäl som finns för att anta planen eller programmet i stället för de alternativ som övervägts och
- vilka åtgärder som planeras för att övervaka och följa upp den betydande miljöpåverkan som genomförandet av planen eller programmet medför
Uppföljning/övervakning
Hur kommer de betydande effekter som rör hälsopåverkan övervakas?
Metoder
Metoder för inkludering av olika befolkningsgrupper i miljöbedömningsprocessen kommer att kompletteras på sidan om samråd
Metoder för bedömning och redovisning av påverkan
Detta avsnitt om metoder för att bedöma hälsoaspekter kommer att kompletteras.
En viktig metod för att arbeta med hälsokonsekvenser är hälsokonsekvensbedömningar (HKB). HKB är en kombination av metoder och verktyg för att på ett systematiskt sätt bedöma vilka möjliga effekter politiska beslut, policies, planer, program eller projekt har på hälsan i en befolkning samt fördelningen av dessa effekter inom olika grupper i befolkningen. Syftet med en HKB är att:
- förbättra kvaliteten i beslut som rör policyfrågor genom att ta fram underlag och ge rekommendationer som på ett transparent sätt ökar möjligheterna till positiva hälsoeffekter och som minskar riskerna för negativa hälsoeffekter
- göra dem som berörs av beslutet delaktiga i processen
Hälsokonsekvensbeskrivningar utgör ett värdefullt underlag som kan användas i arbetet med miljöbedömningen.
En annan metod som inte endast berör hälsoeffekter är barnkonsekvensanalyser (BKA). BKA kan användas som underlag för bedömningar som görs i miljöbedömningen.
Naturvårdsverket har tagit fram den här vägledningen efter samråd med Folkhälsomyndigheten. Mer om mål för folkhälsa och om hälsans fördelning i befolkningen.