Ekologisk kompensation

Begreppen kompensationsåtgärder och ekologisk kompensation har fått ökad användning, både i Sverige och internationellt. Uppfattningarna om vad som omfattas av begreppen och hur dessa ska hanteras vid prövning varierar dock. Naturvårdsverket vill se en enhetlig tillämpning och sammanfattar därför gällande lagstiftning och vår tolkning av reglerna nedan.

Även då stor miljöhänsyn tas vid exploateringar uppstår negativa konsekvenser för naturmiljön. Ibland kan påverkan uppvägas genom olika åtgärder. Om till exempel en våtmark som fungerar som rastplats för ett antal fågelarter skadas kan detta i vissa fall kompenseras genom att en våtmark i närheten restaureras. Ekologisk kompensation kan ske genom skötselåtgärder, restaurering av skadade miljöer, skapande av nya livsmiljöer eller genom att långsiktigt skydda naturområden som tidigare saknat skydd.

Undvik sammanblandning

Det är viktigt att olika typer av kompensationsåtgärder enligt miljöbalken inte blandas ihop och att åtaganden om att genomföra kompensationsåtgärder inte leder till att dispens eller tillstånd ges där så inte skulle ha varit fallet annars. Anpassningar och skadebegränsande åtgärder är inte detsamma som kompensationsåtgärder. Kompensationsåtgärder är inte en del i ett projekt, utan tillkommer separat för att kompensera för oundvikliga negativa effekter som uppstår av en verksamhet trots att skydds- och anpassningsåtgärder vidtagits.

Olika typer av kompensationsåtgärder

Krav på kompensationsåtgärder kan väckas med stöd av flera olika lagrum i miljöbalken i olika dispens- och tillståndsprövningar. Beroende på vilken typ av prövning det rör sig om är förutsättningarna dock olika. Nedan ges en kort sammanfattning av olika typer av ekologisk kompensation enligt miljöbalken. Läs respektive handbok om du vill ha en mer heltäckande bild.

Begreppet kompensationsåtgärder används ibland också i kommunal planering för att beskriva olika typer av åtgärder som ingår i detaljplaner enligt plan- och bygglagen och som exempelvis syftar till att kompensera förluster av tätortsnära naturmiljöer och områden för närrekreation. Detta ligger dock utanför Naturvårdsverkets ansvarsområde och beskrivs därför inte närmare.

Kompensation vid skada på Natura 2000-områden

Kompensation kopplat till tillståndsprövning av verksamheter eller åtgärder som kan skada arter eller naturtyper i Natura 2000-nätverket är bara aktuellt då tillstånd lämnas, trots att det kan innebära skada på de arter eller livsmiljöer som ska skyddas genom utpekande av ett Natura 2000-område, se 7 kap. 29 § miljöbalken. En förutsättning för detta är att det saknas alternativa lösningar och att verksamheten eller åtgärden måste genomföras av tvingande orsaker som har ett väsentligt allmänintresse. För att det ska vara möjligt att lämna tillstånd måste i dessa fall kompensationsåtgärder som säkerställer gynnsam bevarandestatus för de arter och naturtyper som listas i art- och habitatdirektivet genomföras.

I ett tillståndsärende där kompensationsåtgärder krävs enligt 7 kap. 29 § miljöbalken ska tillståndsmyndigheten underrätta Europeiska kommissionen om de åtgärder som vidtagits, se 20 a § förordning (1998:1252) om områdesskydd enligt miljöbalken med mera.

Mer information

Naturvårdsverkets handbok 2003:9 om Natura 2000 i Sverige (pdf, 1 Mb)

Kompensation vid dispenser från artskyddsförordningen

Vid en dispensprövning av en åtgärd som kan skada eller förstöra fortplantningsområde eller viloplats för arter förtecknade med ett N i bilagan till artskyddsförordningen (4 § 4 punkten), kan dispensen villkoras med att kompensationsåtgärder genomförs.

Kravet på kompensation ställs här med stöd av 16 kap. 9 § miljöbalken, men förutsättningarna skiljer sig något från det allmänna fallet (se nedan). Dispens kan endast bli aktuellt om det finns särskilda skäl, det saknas andra lämpliga lösningar och åtgärden inte försämrar möjligheten att upprätthålla en gynnsam bevarandestatus för arten i fråga inom dess naturliga utbredningsområde.

Vid bedömning av om dessa villkor är uppfyllda ska inte eventuella kompensationsåtgärder vägas in. Kompensationsåtgärder ska istället fungera som en extra säkerhet för att undvika negativ påverkan på den aktuella artens bevarandestatus. Det kan exempelvis uppnås genom att förbättra eller utöka en arts lekplats utanför den lokala populationen och på så sätt stärka artens möjligheter att överleva i ett större område. Villkor om kompensationsåtgärder är inte obligatoriska, men rekommenderas i samband med att dispens ges för arter som är rödlistade.

Mer information

Naturvårdsverkets handbok 2009:2 för artskyddsförordningen (se bland annat kapitel 2.1.1.5) (pdf, 2,4 Mb)

Kompensation vid dispenser eller upphävande av reservatsföreskrifter

Frågan om kompensation enligt 7 kap. 7 § miljöbalken kan endast väckas i samband med att dispens från reservatsföreskrifter lämnas eller när beslut om inrättande av naturreservat upphävs. Beslut om dispens får bara meddelas om det finns särskilda skäl och upphävande kan bara bli aktuellt om synnerliga skäl föreligger. I bedömningen av om det finns skäl av lämna dispens eller besluta om upphävande ska inte eventuella kompensationsåtgärder vägas in. Om dispens eller upphävande innebär intrång i naturvärden ska dock intrången kompenseras i skälig utsträckning.

Naturvårdsverket har i allmänna råd till 7 kap. 7 § miljöbalken tagit ställning i frågan hur kompensationsåtgärder ska hanteras vid prövning av dispenser från föreskrifter i naturreservat. Kompensation ska i första hand avse de värden som går förlorade och ske i det område som berörs. Om det inte är möjligt ska kompensation ske i ett område med liknande bevarandevärden, både kvalitativt och kvantitativt, som det som påverkats.

Mer information

Naturvårdsverkets handbok 2003:3 om bildande och förvaltning av naturreservat, kapitel 11.1.3 (pdf 1 Mb)

Kompensation vid övriga dispenser och tillstånd enligt miljöbalken

Om intrång i allmänna intressen, däribland naturvård eller friluftsliv, förväntas uppstå till följd av tillstånd eller dispenser enligt miljöbalken, kan krav på kompensationsåtgärder ställas med stöd av 16 kap. 9 § miljöbalken.

Möjligheten att ställa krav på kompensationsåtgärder finns alltid vid tillstånds- och dispensprövningar (jämför prop. 1997/98:45 sidan 314). I det allmänna fallet är förutsättningarna för och målet med kompensationen inte lika hårt styrt som i tillstånds- och dispensärenden gällande skyddade områden och arter enligt ovan. Behovet av kompensation måste bedömas utifrån de förutsättningar som råder i det enskilda fallet, där värdet på det naturområde som påverkas och kostnaden för att vidta kompensationsåtgärderna är två viktiga faktorer.

Vid alla tillstånds- och dispensprövningar är det viktigt att komma ihåg att miljöbalken är en skyddslagstiftning. Åtaganden om kompensationsåtgärder får därför enligt Naturvårdsverkets uppfattning aldrig påverka bedömningen i ett dispens- eller tillståndsärende. Med det menar vi att beslutande myndighet inte ska ta hänsyn till en föreslagen kompensationsåtgärd och lämna tillstånd eller dispens i fall där en dispens eller ett tillstånd inte annars skulle ha lämnats.

En verksamhetsutövare som vill vidta en åtgärd eller bedriva en verksamhet som är dispens- eller tillståndspliktig ska i ansökan visa att de allmänna hänsynsreglerna i 2 kap. miljöbalken samt reglerna om hushållning i 3-4 kap. miljöbalken tillgodosetts. Detta innebär krav på att lokalisera och anpassa verksamheten samt vidta skadebegränsande åtgärder så att miljöpåverkan minimeras. Kompensationsåtgärder kan inte användas som motiv för att slippa genomföra alla de anpassningar och försiktighetsmått som följer av dessa krav. Kompensationsåtgärder kan däremot bli aktuella om det motiveras av kvarstående negativ påverkan efter att alla anpassningar och skyddsåtgärder som kan krävas med stöd av 2-4 kap. miljöbalken genomförts.

För att få ett bra underlag för prövningen och för att kunna bedöma om kompensationsåtgärder enligt 16 kap. 9 § miljöbalken kan vara motiverade bör kompensationsåtgärder utredas i ett tidigt skede. Detta kan ofta med fördel ske i arbetet med den miljökonsekvensbeskrivning som bifogas ansökan. Det ska vara möjligt för prövningsmyndigheten att bedöma verksamhetens miljöpåverkan och vilka anpassningar och skyddsåtgärder som är motiverade utifrån 2-4 kap. miljöbalken. Det är därför viktigt att beslutsunderlaget presenteras på ett sådant sätt att skydds- och kompensationsåtgärder inte sammanblandas.

Regeringsuppdrag om grön infrastruktur

Naturvårdsverket har på uppdrag av regeringen tagit fram ett förslag till plan för att skapa och behålla en grön infrastruktur som gör att arter och naturtyper långsiktigt kan överleva.

En del i förslaget är att regeringen ska ta initiativ till att en studie genomförs av hur ekologisk kompensation skulle kunna motverka den utarmning av landskapet som orsakas av exploateringar. En viktig del är att utvärdera erfarenheterna av de metoder som använts för att kompensera värden, funktioner och kvaliteter i landskapet, både i Sverige och internationellt. Studien ska enligt förslaget också undersöka möjligheter och begränsningar med att tillämpa kompensation i väglagen, järnvägslagen, miljöbalken och plan- och bygglagen.

Vi bedömer att ekologisk kompensation kan ske genom naturskydd, aktiv restaurering, förbättringar, nyskapande eller omlokalisering av resurser. Kompensation skulle i många fall kunna bidra till att bibehålla ekosystemens funktion, men har också sina begränsningar. Förlust av platsspecifika värden och värden med mycket lång tillkomsttid kan exempelvis inte ersättas genom kompensation. Kompensation bör därför ses som en liten, men viktig, pusselbit i arbetet med att långsiktigt säkerställa en grön infrastruktur i landskapet.